城乡建设用地增减挂钩政策分析.docx

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1、城乡建设用地增减挂钩政策分析十.地资源管理学论文中国人民高校公共管理学:院班级：08级本科土地资源管理姓名：刘靖学号：2008200503城乡建设用地增减挂钩政策分析【摘要】“城乡建设用地增减挂钩”模式，是对近年来在“城钝建设用地增加与农村建设用地削诚相挂钩试点”中所采纳的种新的土地整理、利用和管理模式。本文基T现有城乡建设用地增减挂钩理论探讨的基珈上，对城乡建设用地增减挂钩的提出背景、内涵进行了介绍，着眼于土地征收角度对其其实施过程的问题绽开了深化分析，并在最终给出了相关政策建议。【关键词】城乡建设用地增减挂钩土地征收向题政策建议我国人口众多、人均资源相对不足，后备资源非常祐缺，人多地少的冲

2、突突出。我国正处在全面建设小康社会的关键时期，也是工业化和城镇化加快发展的重耍时期，城镇发展占用肯定数属的耕地不行避开，土地供需冲突突出。因此，当前我国的土地管理工作面临着非常严峻的形势：1 .社会经济迅猛发展,耕地数员锐减，“保红线”压力巨大。2 .城镇化、工业化等的快速推动，导致城镇建设用地和农村建设用地同步增长，其次轮全国土地利用总体规划设想的“城进乡退”格局实现难度很大。3 .城乡建设用地之间存在明显的效率落差，并有扩大趋势，必需大力推动城乡建设用地的节约集约利用，特殊是须要设法扭转长期以来未能妥当解决的农村建设用地粗放利用问题。4 .单纯依靠数量型挖潜为特色的农用地开发整理难以成为土

3、地整理的长久方向，加大建设用地整理是推动土地节约集约利用的重要途径5 .村庄建设用地奢侈严竣。依据全国土地利用总体规划纲要20062020年州公布的数据，从1997年到2005年，全国乡村人口削减9633万人,而农村居民点用地却增加了近11.75万hm2,农村建设用地利用效率普遍较低。其根本缘由在丁一农村居民点分散，村庄建设用地大发闲置，人均占据土地资源多，奢侈严峻。在这样的现实背景下，落实城乡建设用地增减挂钩政策，是落实国家严格爱护耕地的耍求，也是合理配置现有土地资源，改善农村生产生活条件和环境，实现城乡统筹，建立城乡统一的土地市场的必定要求，同时也是肯定程度上缓解建设用地供需冲突的有效途彳

4、仝和手段。一、城乡建设用地增减挂他的基本相谒1.1 增减挂钝的内涵“城乡建设用地增减挂钩”模式，是对近年来在“城镇建设用地增加与农村建设用地削诚相挂钩试点”中所采纳的种新的土地整理、利用和管理模式。所谓城镇建设用地增加与农村建设用地削减相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟发垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆I口项目区，通过建新拆旧和土地比垦，最终实现两目区内建设用地总量不增加，耕地面积不削减、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。.1.2 增减挂钩的操作过程依据土地利用总体规划、农村建设用地整理规划和项目区规划等，对斯目区内

5、村庄撤并和用地布局的调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的村庄建设用地进行调整利用，并将建设用地整理增加的耕地面积等属核定为建设占用耕地指标，用于农村居民点和城镇建设。“挂钩”实行先安置再拆迁，先运用规划周转指标再归还，是个动态的过程。期H区内报批建设占用耕地规模不得超过经核定批准运用的挂钩周转指标规模，项目区内报批建设用地总规模不得超过农村建设用地削减的总规模，以最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不削减.1 .挂钩试点区的土地行政管理部门依据土地利用总体规划、土地利用年度支配、城市建设总体规划,拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，申请城镇建设用地增加与农村建设用地

6、削减相挂钩的周转指标（以下简称“挂钩周转指标”），按审批权限报相应级别的人民政府批准。2 .将挂钩试点区内的若干拆旧地块和建新地块共同组成项目区，并制订项目区土地的开发利用支配。3 ,依据土地利用总体规划、土地利用年度支配、城市建设总体规划，农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，在不突破土地利用年度支配、农用地转用年度支配和挂钩周转指标的基础上，组织项目区土地开发利用支配的实施。4 .在占用农用地不突破挂钩周转指标的前提下，在项目区内已确定的建新地块上集中建设农夫新村住宅，用以安身从拆旧地块搬迁来的农夫。5 .将拆旧地块农夫迁出后留下的农夫住宅拆除，并进行划耕，使之转变为农用地，与

7、建新地块占用的农用地进行等量置换。通过上述建新拆旧、土地笈垦和建新地块中占用的农用地与拆I口地块中被夏耕的原农夫住宅建设用地之间的等量理换，使原本相对分散、占地较多的农夫住宅建设用地被相对集中，从而在总量上削减了农夫住宅的建设用地。6 .将通过置换节约出来的农夫住宅建设用地转用于城镇建设等其他用途，从而增加了城镇建设用地。通过上述“城乡建设用地增减挂钩”模式的操作过程可以看到，虽然农用地总量没有削减，建设用地总量也没有增加，但却能通过提高建设用地的利用效果，产生与建设用地总量增加才能产生的相同的效果。二、城乡建设用地增减挂他模式的政策依据2.1 国土资源部在关于加强土地管理促进小城供健康发展的

8、通知（国土资发（2000）337号）明确提出：“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以赐予肯定数量的新娴建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中J2.2 国务院发布的关于深化改革严格土地管理的确定国务院N确定其次条（十规定：“激励农村建设用地整理，城钝建设用地增加要与农村建设用地削减相挂钩J”引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中J”在符合规划的前提下，村庄、桀镇、建制镇中的农夫集体全部建设用地运用权可以依法流转J第五条（二十）规定：明确土地管理的权力和责任。调控新增建设用地总量的权力和责任在中心，就活存量建设用地的权力和利益在地方

9、，爱护和合理利用土地的货任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要贡任。在确保严格实土地利用总体规划，不突破土地利用年度支配的前提下，省、自治区、直辖市人民政府可以统筹本行政区域内的用地支配，依照法定权限对农用地转用和土地征收进行审批，按规定用途确定新增殂设用地土地有偿运用费地方分成部分的安排和运用，组织本行政区域内耕地占补平衡，并对土地管理法律法规执行状况进行监督检查”2.3 国土资源部制定的关于规范城慎建设用地增加与农村建设用地削减相挂他试点工作的看法依据国务院6确定上述内容的基本精神，国土资源部看法B第条（）规定：“城镇建设用地增加与农村建设用地削减相挂钩试点（以下简称“挂

10、钩试点”），是指依据土地利用总体规划,将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即“拆旧地块”）和拟用于城镇建设的地块（即“建新地块”）共同组成建新拆旧项目区（即“项目区”）,通过建新拆旧和上地复星，最终实现项目区内建设用地总量不增加1,耕地面枳不削减、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作为有选择地开展“城镇建设用地增加与农村建设用地削减相挂钩试点”工作供应了干脆的法律依据。2.4 国土资源部关于天津等五省（I1.n城镇建设用地增加与农村建设用地削减相挂钩第一批试点的批复国土资源部的批复幽定了天津市等五省（市）的9个项目区，成为第一批“城镇建设用地增加与农村建设用地削减相挂钩试点2.5 200

11、8年6月27日，国土资源部印发城多建设用地增M控构试点管理方法明确挂钩内涵：“本方法所称城乡建设用地增减挂钩（以卜.简称挂钩）是指依据十地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项H区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理纪垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地痂量：,节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”2.6 2010年中心一号文件有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用支配统一管理，农村宅基地

12、和村庄整理后节约的土地仍属农夫集体全部，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农夫利益。依据严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则，规范农村土地管理制度改革试点。加快修改土地管理法。2.7 2010年11月10日，国务院总理洱家宝10日主持召开国务院常务会议，探讨部署规低农村土地整治和城乡建设用地增减挂构试点工作.会议强调，把维护农夫合法权益放在首位，要充分敬重农夫意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必需由农村集体经济组织和农户自主确定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农夫承包地，坚决防止违反农夫意愿搞大拆大建、盲目建离楼等现象.会议强调，要严格限制城乡建设用

13、地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格依据有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复民为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或把自扩大挂钩周转指标规模的，耍肃物追究有关地方政府负贡人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用年度支配指标。三、城乡建设用地增减挂他的土地征收角度分析3.1 建新区“城乡建设用地增减挂钩”模式的其中一个操作环节是：先在已被确定的项目试点区内建设些相对集中居住的农夫新村住宅，用以安置撤迁来的农夫。这就意味着在操作

14、过程中，相对集中地建设这些农夫新村住宅时通常须要占用一些农用地。“建新”，除了把一部分原来为居住点的村庄发展成为聚居区外，还须要占用一部分耕地，建新区在城镇建设的规划区，项目完成时就是城镇建设用地，属于国有。通过挂钩保持不变的仅仅是农用地和建设用地的总量，不是集体土地和国有十地的总及.因此，这就涉及到集体十地征用的问题.在这一阶段的土地征收过程中，就产生了农用地被转用于住宅建设用地的审批权限问题、建新区农夫安置等问题。3.1.1 农用地被转用于住宅建设用地的审批权限问题依据我国土地管理法及其实施条例对土地征收的程序的规定，我国土地征收的征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府，县市

15、人民政府只有执行权，以起到约束土地征收、防止耕地流失的作用。但是在实际操作中，土地征收程序的规定却显得过于简洁，映少必要的监督机制，进而造成了上地征收权的滥用，在建新区的开发建设中，极易出现这样的问题，最终，非但未能解决农夫安置区问题，反而荷洁使得地方政府在巨大利刑驱动卜一滥用征地权力，使农村土地流失严峻.3.1.2 建新区农夫安置问题城乡建设用地增减挂钩政策中关于“先在已被确定的项目试点区内建设些相对集中居住的农夫新村住宅，用以安置搬迁来的农夫的规定，表面上看是有利于保障农夫权益的，但在实际操作中却很简洁造成如农夫安置与占地先后依次、安置地点选择等系列的问题，而且，由于我国土地征收制度的不完

16、善,被征收土地者（即农夫）在整个土地征收过程中处于被动的劣势地位，补偿方案的询定是由政府核准并实施，很雄避开暗箱操作行为的发生，征收程序的公示性和透亮性难以保障，进而导致建新区农夫权益难以保障，激化政府与农夫之间的冲突。3.2 拆旧区“城乡建设用地增减挂钩”操作模式的其中一个环节，是将拆旧地块农夫迁出后留卜的农夫住宅拆除，并进行发耕，使之转变为农用地，用于与建新地块占用的农用地进行等量置换。拆旧区，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复展为耕地的农村建设用地地块。主要包括农村居民点用地、农村工矿用地、废弃的碣瓦窑场等。重点是农村居民点用地.土地权属主要是集体全部。这种“宅基地换房”模式中依旧

17、存在若很多土地征收问踞。在这阶段的土地征收过程中，将会产生拆旧区宅基地征收程序混乱、征收补偿标准不明及资金来源困难,征收后土地用途及监管不力等问题.3.2.1 拆旧区宅基地征收程序问题拆I口区主要包括农村居民点用地、农村工矿用地、废弃的砖瓦窑场等。重点是农村居民点用地，也就是宅基地。在这一土地征收过程中，政府的征收程序存在着问题。地方政府的征收行为很多都是无程序限制的，征收过程中的农夫参加制度和信息公开性都很低。地方政府利用了国家政策法律规定不够具体的漏洞，在征收过程中进行暗箱操作，滥用土地征收权。3.2.2 征收中牌标准及资金来源问题地方政府利用国家在此问题上立法不够完善、没有明文规定补偿标

18、准的法律漏洞，对宅基地的补偿费用仅包括宅基地的全部权的赔偿,对宅基地的运用权考虑的少甚至有时忽视,而且大多数都是以农耕地的补偿作为标准,没有把它当做它是建筑物时所拥有的价值。地方政府对地上附属物补偿的标准也是不明确的.没有把地上附属物的内在价值以及远景价值算入。而且,有时候地方政府虽然给民众做了补偿,但是其补偿并没有考虑到其被征收人的最低基本的生活保障，这样的征收使得农夫的基本生活都没有了保障。这也就导致了拆旧区的工作难以顺当进行。同时，在这一阶段的土地征收过程中，资金来源渠道非常雎一，目前开展忒点工作所需的补偿资金全部为政府财政投入，在经济实力相时较弱的一些地方，政府财政很难长期恃续确保试点

19、工作中建新安置.和拆I1.1.整理所需资金来源稔定，特殊是中国东部地区经济欠发达的市县和西部地区。这现状也在某种程度上导致增减挂钩政策推行困难，宅基地征收过程出现问题,政策推行连续性差。3.2.3 征收后土地用途及监管“城乡建设用地增减挂钩”政策中明确规定，农夫迁出后的建设用地（宅基地）要被复耕为农用地。然而在实际悌作中，各地挂钩工作目的都比较明幽：为城镇建设用地争取空间，而目前城镇建设用地指标普遍惊慌，有的县（市、区）仅把开展挂钩当作增加指标的手段，而不是把它作为集约和节约利用土地、改善农夫生产生活条件、促进城乡统筹发展、为建设社会主义新农村供应用地保障的项措施，严峻违反增减挂钩政策的初变.

20、由于土地的巨大利润的诱惑，地方政府往往在征收土地之后并不进行农用地的复垦工作。地方政府的这一行为缺乏相关职能机关的监督指导,导致宅基地在征收之后并没有被史垦为农业用地。四、城乡建设用地地旅桂构的政策建议4.1 根本上要进一步完善国家法IM建设，加强对土地征收的管理限制在法律法规中增加有关土地征收程序的法律规定：以法律的形式明确规定土地征收补偿标准，合理涵盖土地及地上附着物的价值计-兑。在法律上明确规定各权属单位的权费职能，明确各职能部门的权限建立“统管理”和“分级管理”相结合的管理模式.4.2 合理计算征地补偿标准，IB予农夫足够的补傕收益颁发宅基地证书：从国家角度，中心有关部门应当尽快明确和

21、赐予农夫宅基地以完整的物权，给农夫发放统一的、具有法律效率的宅基地证书；农村建设用地基准地价评估：采纳科学的方法，计算拆I口过程中的宅基地征收补偿标潴，合理计算土地及地上附着物的价值，对农夫利益进行有效补偿：对安置房进行确权登记：农村集体建设用地增值收益的共享机制4.3 制定项目区实施规划编制流程(一)前期调研：是明确项目的组织机构和具体责任，到拆旧区调研可以论证拆迁更耕的可能性，了解农夫的真实意愿。到建新区调研可以熟识建设开发的条件和可行性.(二)平衡测算：主要是编制土地平衡表和资金平衡预第拈(三)规划编制阶段：制定工作支配和技术方案。4.4 被征地农夫的权益爱护针对有情愿“换地”的农夫一一

22、推行建新地块的被征收耕地与拆旧地块复垦耕地同面积、同等级互换制度，被征收耕地指标必需在1年之内归还。依据预留给农夫的复杲区耕地归还期限的长短赐予农夫相应货币补偿。实行货币补偿的农夫一一赐予其其垦区耕地运用权的优先购买权。合理支配复垦区耕地农夫预留地与国有性质的农业用地的比例与规划布局，优先满意被征地农夫的预留地。4.5 建新区推行先“建”后“拆”制度，严格惩处先“拆”后“建”行为，严格惩处安置用地建在“他处”的行为：明确建新地块安置用地的比例：制定安置用地建设标准。4.6 正确处理好安置用地、复工地、城供建设用地的先后关系与资金运用首先，制定好安置用地建设标准与复垦地建设标准。其次，切实推行安

23、迎建设与复垦地开发专项资金“借款”和有偿供地收益“归还“与公示制度，同时规定必需先“安置”、“复垦”后方可“用于城镇建设”,优先保证全部被拆迁农户都“有房可住二4.7 建立良好的监督机制，完善政府行为的监管平台在增减挂钩政策推行及土地征收过程中，很大一部分是地方政府的行为。而在现今状况下，地方政府的行为映乏有效的监督管理机制.应若全建立独立的监杼管理平台，对政策推行和上地征收过程中的地方政府行为进行有效监管,可以由中心政府干脆象导，向中心政府或上级领导机关负责I编人见巫库1.1.1实力施卜H”乡JJH*JJU疗椀“Kjh1各国城乡建设用地增减挂钩的宏观政策的出台，对促进社会主义经济发展无疑具有

24、重大意义，必将有效地推动经济建设和城镇化发展，必将有利“保持耕地总量动态平衡”的总体目标的实现。尽管挂钩政策的出台经验了长时间的酝酿，但应当醒悟地看到，挂钩政策并未在全国范围内铺开实施，只是在部分地区进行试点工作，挂钩的实施仍旧处于尝试和摸索阶段。我们应在这一过程中充分发挥主观能动性，总结阅历和不足,助推城乡建设用地增减挂钩政策的推广和顺当实施,【参考文献】口城乡建设用地增减挂钩试点管理方法.国土资发（2008138号文.胡建生.“城乡建设用地增减挂钩”模式的法律问题U1.中国发展视察，2007.63王丽英.关于城乡建设用地增减挂钩的思索J.国土资源科技管理,2007.64杨巧玲.对城镇与农村

25、建设用地挂钩政策的探讨U1.安徽农业科技.2007.25段瑞兰，孙凯.关于城镇建设用地增加与农村建设用地削减挂钩政策的思索J.山东国土资源,2007.116调查发觉：城镇与农村建设用地挂钩试点存在四大问题IR.领导决策信息,2007.127李旺君,王雷.城乡建设用地增减挂钩的利弊分析U1.国土资源情报,2009.4王雨蒙,张安录.基于新农村背景下城镇建设用地增加与农村建设用地削减挂钩思索.2006年全国中吉年农业经济学者年会论文集.9杨巧玲.对城镇与农村挂建设用地挂钩政策的探讨.安徽农业科学,2007.210吴洵凤,俞义.对城乡建设用地增减挂钩工作的思索.浙江国土资源,2009.311胡传景，张玲.统筹城乡发展促进土地节约集约利用一一城乡建设用地增减挂钩优点工作有待加强和完善J国土资源,2008.912）陈桂玲,赵演.邹平县农村建设用地削减与城钝建设用地增加挂钩调研报告J.山东国土资源,2008.213吕寒.“挂钩”，不仅是为了指标对江苏省太仓市城乡建设用地增减挂钩试点的思索J中国土地,2009.514王德钧,刘晓玲.城乡建设用地增诚挂钩项目资金来源模式利弊探讨J资源与人居环境,2010.12