全域土地综合整治实施指南（试行）.docx

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1、全域土地综合整治实施指南（试行）自然资源部2024年12月-J-Z-1刖百为深入贯彻习近平总书记关于浙江“千万工程”重要指示精神，认真落实党的二十届三中全会相关改革部署，指导和规范全域土地综合整治工作，在总结全域土地综合整治试点实践经验,吸收借鉴国内外土地整治理念和标准的基础上，依据自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见（自然资发2024149号），研究制定了全域土地综合整治实施指南（试行）。主要内容包括正文和附录两部分，正文包括总则、整治内容与要求、实施条件与负面清单、实施路径、实施方案编制与报批、项目管理、监测监管、维护群众合法权益等内容；附录包括术语和定

2、义、“三区三线”调整情形和程序、实施方案编制要点、土地权属调整基本要求等内容。一、总则1（一）定义1（二）总体要求1（三）基本原则2（四）适用范围2（五）实施程序3二、整治内容与要求4（一）一般规定4（二）农用地整治41 .优化农用地布局52 .提升耕地质量53 .实施农田生态化改造64 .相关要求6（三）建设用地整理101 .优化建设用地布局102 .开展村庄建设用地整理103 .推进废弃采矿用地复垦利用124 .开展城镇低效用地再开发125 .相关要求12（四）生态保护修复141 .优化生态空间布局142 .推进一体化生态保护修复143 .打造宜居宜业农村人居环境154 .相关要求16（五

3、）特色整治17L康续农耕文明172 .加强历史文化遗产保护173 .支持产业导入18三,实施条件与负面清单18（一）一般规定18（二）实施条件181 .有整治需求182 .有整治条件193 .有整治能力19（三）负面清单19四、实施路径20（一）省级整体部署204 制定实施意见205 .统筹工作部署216 .完善工作机制217 .审批实施方案218 .做好监督指导21（二）市级过程监管221 审查实施方案222 .强化实施管理223 .审核竣工验收22（三）县域统筹谋划23L开展调查分析232 .确定目标任务243 .划分实施单元244 .明确实施单元实施时序255 .加强规划引导25五实施方

4、案编制与报批25（一）一般规定25（二）合理确定整治区域26（三）实施方案编制266 .补充调查分析267 .明确整治目标278 .明确子项目安排279 .投资估算与资金筹措2810 方案编制2911 多方参与30（四）实施方案报批30（五）加强规划衔接31六项目管理32（一）一般规定32（二）子项目立项审批、核准和备案32（三）组织实施331 .项目实施332 .鼓励群众参与333 .实施方案调整与撤销33（四）竣工验收341 .子项目验收342 .整体验收34（五）后期管护35七、监测监管35（一）一般规定35（二）监管内容36（三）监管方式361 .信息管理362 .日常监管373 .重

5、点核查37（四）问题整改37八、维护群众合法权益37（一）尊重群众意见37（二）加强公众参与38（三）保障村民和经营主体权利38附录A术语和定义40附录B“三区三线”调整情形和程序42附录C实施方案编制要点46附录D土地权属调整基本要求52一总则（一）定义全域土地综合整治是以国土空间规划为依据，在一定区域范围内，统筹推进农用地整治、建设用地整理和生态保护修复等，优化生产、生活、生态空间布局，提升空间功能和价值，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善生产生活条件和生态环境，助推乡村全面振兴、城乡融合发展等战略落地实施的一项空间治理活动。相关术语和定义见附录A。（二）总体要求以习近平新时代中国特色社

6、会主义思想为指导，深入践行习近平生态文明思想，深刻领会党的二十大和二十届二中、三中全会精神，贯彻落实党中央、国务院关于统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的决策部署，完整准确全面贯彻新发展理念,学习运用“千万工程”经验，充分发挥全域土地综合整治的平台作用，依据国土空间规划，以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元，综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，促进城乡要素平等交换、双向流动，优化农村地区国土空间布局，改善农村生态环境和农民生产生活条件，助推农村一二三产业融合发展和城乡融合发展,助力建设宜居宜业和美乡村。（三）基本原则坚持人民至上、共建共享。

7、以满足最广大人民群众对美好生活的向往为基本出发点和根本落脚点，聚焦基层需求，尊重群众意见，充分发挥农村集体经济组织、村民委员会作用，注重解决群众生产生活面临的实际问题，对于群众反对意见强烈的坚决不干。坚持规划先行、统筹谋划。依据国土空间规划，统筹优化生产、生活、生态空间，统一谋划田水路林村综合整治。既切实维护“三区三线”划定成果的严肃性，又充分发挥土地整治工作的综合效益。坚持实事求是、量力而行。根据当地经济社会发展水平,一切从实际出发，充分考虑基层情况，因地制宜、分类施策，不搞“大呼隆”“一刀切”齐步走二坚持立足当下、谋划长远。锚定推进乡村全面振兴和促进城乡融合发展的总目标不动摇，保持战略定力

8、，一以贯之、循序渐进，久久为功，一张蓝图绘到底。（四）适用范围本指南规定了全域土地综合整治的内容、程序和要求等，用于指导以单个乡镇或跨乡镇为实施单元的全域土地综合整治活动。此前，部已经批准的市域、县域等全域土地综合整治试点可参照执行。（五）实施程序全域土地综合整治实施程序一般包括省级整体部署、市级过程监管、县域统筹谋划、实施方案编制与报批、项目管理等，流程示意图如下。省级整体部署“，L1制定实施I统筹工作完善工作出社实范做好监督意见部署机制方案指导市级过程监管全程公众参与审查实施方案强化实施管理审椽城工验收-*T实施方案编制与报批全程监测监管确定纪治区域实施方案编制实施方案加强规划报批衔接项目

9、管理全域土地综合整治实施流程示意图二整治内容与要求（一）一般规定在保持空间布局总体稳定，确保耕地和永久基本农田数量不减少、质量有提升、生态有改善，整治区域内建设用地面积不增加、城镇开发边界基本稳定，生态保护红线保护目标不降低的前提下，整体推进农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等,结合国土空间规划对现状不合理、低效的土地开发利用方式及结构进行适度调整，逐步优化空间布局，提升土地利用效率。涉及“三区三线”优化调整的，具体调整情形和程序按照附录B执行。整治新产生的补充耕地指标在优先满足县域自行平衡需要后确有剩余的，拆旧复垦腾出的建设用地指标在优先满足县域内农村村民住宅建设、农村发展、新增采矿项目

10、用地需求后确有节余的，可统一纳入省级管理平台在省域范围内调剂。（二）农用地整治在严格落实耕地和永久基本农田保护目标任务的前提下，适应农业现代化发展需要和耕地数量、质量、生态“三位一体”保护要求，统筹实施农用地集中连片整治、质量提升和生态化改造,将山上耕地逐步调整到山下、果树苗木逐步上山上坡，将河道湖泊内的不稳定利用耕地逐步调出，实现布局优化。L优化农用地布局针对耕地布局零星、破碎、散乱、配套设施不完善、不便耕种等情形，聚焦田块合并、零星耕地后备资源开发等建设内容,开展“小田并大田”改造，推动农田“优质、集中、连片”，适应农业现代化发展需要。针对耕地承包经营权分散、耕作半径过长等情形，在摸清确权

11、登记颁证情况、尊重农民意愿的前提下，可引导农户在自愿互信的基础上进行互换并地，也可采取“承包权不动，经营权连片”等方式，因地制宜推进土地集中流转、适度规模经营，促进农业生产现代化。针对农业生产空间布局不合理的情形，在确保耕地总量不减少的前提下，因地制宜通过异地置换方式，引导园林地“上坡”、耕地“下坡”，优化耕地、林地等布局；通过综合整治，逐步调出河道湖泊内的不稳定利用耕地，推动农业生产空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律。2 .提升耕地质量结合高标准农田建设、退化耕地治理等工作，在全域土地综合整治实施中不断提升耕地质量。针对灌排设施、田间道路等配套不完善，农机作业条件差以及农田水土流失等

12、问题，采取土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田输配电等工程配套措施，补齐农业基础设施短板，改善农机作业条件，提升水土保持能力，促进农业现代化；针对土壤板结、土壤肥力不足等问题，通过土壤改良、障碍土层消除、土壤培肥、间作轮耕等方式，提升农田地力，推动低产田变高产田。3 .实施农田生态化改造鼓励开展生态化的基础设施建设。农田基础设施建设应综合考虑与周围自然环境的协调性，对于灌排沟渠，宜采用生态化护坡等措施；对于田间道路，因地制宜采用泥结石、砂石等材料。合理设置生态缓冲带等，保护农田生物多样性。在满足机械作业和田间管理要求的条件下，可在河道与农田之间、田块之间、道路内部等设置生态缓冲带等，以利于生物

13、栖息和交流迁徙，控制面源污染。保护修复农田中的灌丛、草地、河溪、坑塘等自然半自然生境，合理修复农村河溪、坑塘等小微湿地；保护蜜源植物、水生动植物，提升农田生物多样性。倡导生态友好型农业种植方式。通过种植方向引导、地面绿植覆盖、因地制宜开展间作轮耕等措施，增强就地蓄水能力，减少农业面源污染，提升水土保持能力。4 .相关要求(1)耕地保护要求在开展全域土地综合整治时，要坚决守住耕地保有量和永久基本农田保护任务，不得突破底线和红线，不得借口土地综合整治导致耕地保护目标年度考核出问题。坚持“先补后调”“可实测、可追溯”原则，做好新增耕地和补划永久基本农田分年度核算，用于占补平衡的新增耕地质量应符合“占

14、优补优”有关要求。(2)永久基本农田调整要求调整情形。重点对布局零星、破碎、散乱和配套设施不完善、不便耕种的地块进行调整。应坚持“总体稳定、微调优化”的原则，确保整治后永久基本农田面积不减少、质量有提升，平均图斑面积有上升、整治后的调入地块平均坡度不大于调出地块平均坡度，具体情形详见附录B。调整规模。永久基本农田调整规模原则上不得超过所涉乡镇永久基本农田划定面积的5%(调出的永久基本农田面积/所涉乡镇永久基本农田划定面积S5%)。城镇开发边界外的永久基本农田调整。对城镇开发边界外单个图斑大于10亩的地块，确需进行调整的，需由省级自然资源主管部门组织开展实地踏勘，按照县乡国土空间规划明确的功能布

15、局，论证其调整的必要性和合理性，出具实地踏勘论证意见。城镇开发边界围合范围内以“开天窗”形式保留的永久基本农田调整。城镇开发边界围合范围内的永久基本农田，原则上应当保留。对于平原地区单个图斑面积5亩以上、山区丘陵地区单个图斑面积3亩以上的“开天窗”永久基本农田，原则上不得调整；经实地踏勘论证确需调整的，应在县域城镇开发边界围合范围内落实补划。对于平原地区单个图斑面积5亩以下、山区丘陵地区单个图斑面积3亩以下的“开天窗”永久基本农田，确需调整的，原则上应在县域城镇开发边界围合范围内落实补划，经分析在县域城镇开发边界围合范围内确无补划潜力的，可在城镇开发边界外落实补划。在城镇开发边界围合范围内落实

16、补划的,应尽可能与现有的“开天窗”永久基本农田实现集中连片，调整后不得新增平原地区5亩以下、山区丘陵地区3亩以下的单个图斑；原“开天窗”永久基本农田调出后，城镇开发边界要相应回缩，确保城镇开发边界规模和扩展倍数不突破。生态保护红线围合范围内的永久基本农田调整。对于生态保护红线围合范围内零星破碎、不便耕种、以“开天窗”形式保留的永久基本农田，可以在不占用生态保护红线的前提下适度整治，也可以逐步调整到生态保护红线外围边界以外。（3）年度核算要求地方各级自然资源主管部门应按照实施方案确定的年度任务，对整治区域耕地保护情况开展年度核算，重点核算实施期内每年度末耕地数量、质量是否达到实施方案确定的目标。

17、对于落实耕地保护目标存在风险的县域，应整体分析全域土地综合整治实施过程中的耕地和永久基本农田变化情况，严防因土地综合整治工作造成耕地阶段性流失，对耕地保护目标年度考核造成冲击。开展年度核算，可综合运用年度国土变更调查及日常变更结果、耕地保护卫星遥感监测、国土空间规划“一张图”实施监督系统、土地卫片执法、自然资源督察等工作成果；年度核算未通过的，要及时提出整改措施，整改到位后才能开展下一阶段工作。(4)与执法工作的衔接实施方案涉及“三区三线”优化或调整的，应按规划衔接有关要求，逐级按程序更新全国国土空间规划“一张图”数据，作为执法和督察的依据。经批准的全域土地综合整治涉及非农建设的,需办理建设用

18、地审批手续，未办理的判定为新增非农建设违法用地；不涉及非农建设的，判定为实地未变化。按照自然资源部国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知(自然资发202353号)有关规定，将第三次全国国土调查为林地，实际上属于在农民依法承包经营的耕地上种树的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后，在尊重农民意愿的前提下，逐步恢复为耕地，林草主管部门无需办理林地审核审批、采伐等手续，不纳入林业监督执法。（三）建设用地整理适应宜居宜业和美乡村建设需要，统筹考虑区位条件、资源禀赋、环境容量、产业基础、历史文化传承以及农民住房、产业发展、公共服务、基础

19、设施等各类建设用地需求，根据实施单元具备的基础条件和特点，对农村零散、闲置、低效建设用地进行整理盘活，统筹推进建设用地布局优化、村庄建设用地整理、废弃采矿用地复垦利用、城镇低效用地再开发等，确保城镇开发边界规模和扩展倍数不突破、整治区域内建设用地总面积不增加,进一步提升土地资源配置效率和节约集约利用水平，为保障农民合理居住需求、乡村基础设施建设和产业发展提供用地支撑。L优化建设用地布局可运用城乡建设用地增减挂钩政策，对零星、破碎、插花的建设用地地块实施统一整治，通过复垦、归并等措施，对建设用地进行空间位置调整、地块整合，形成集中连片的建设用地，促进集约利用。通过整治释放农村建设用地潜力，促进城

20、乡产业协调发展,提升农村地区基础设施和公共服务水平，助推城乡资本、技术、人才等要素的自由流动与优化配置，加速城乡融合发展。2 .开展村庄建设用地整理村庄建设用地整理主要涉及旧村改造更新、集聚发展建设等类型。在确保县域村庄建设用地规模不增加的前提下，允许优化村庄用地结构和布局。(1)旧村改造更新针对功能较完善，人口、产业发展较稳定，但基础设施不完备、住房老旧的村庄，在现有基础上适当调整用地结构，优化内部空间布局。严格落实“一户一宅”等宅基地管理规定，开展空心村、废弃地、危旧房改造和整理，挖潜内部废弃道路、废弃公共设施等低效土地，有效控制和缩小村庄用地规模，推进土地盘活利用和村庄更新建设。(2)集

21、聚发展建设针对具备较好自我发展能力、有一定辐射和带动作用的中心村和重点村，或距离中心城镇较近、区位条件较好的村庄，通过建设用地整理，建设新型住宅，配套完备的基础设施和公共服务设施，改善人居环境，进一步强化村庄功能。在涉及群众宅基地问题上，要慎之又慎。对于分散居住、基础设施保障不足或有地质灾害避险需要的零星房屋，在农民群众认可的前提下，可以引导搬迁到村庄聚集区。确实涉及村庄撤并的，要符合党中央、国务院有关要求，依据国土空间规划及相关专项规划，重点考虑生态环境脆弱、自然灾害频发、人口流失严重、空心化程度较深的村庄。不得违背村民意愿开展合村并居、整村搬迁。3 .推进废弃采矿用地复垦利用结合全域土地综

22、合整治实施，统筹推进废弃采矿用地复垦利用。对纳入整治区域内责任人灭失的历史遗留废弃采矿用地，开展地形地貌、土壤质量、水文地质条件、植被覆盖等调查和复垦潜力评估，综合分析其区位条件、损毁程度、周边水土资源禀赋和权属性质，按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜建则建”的原则，整治后产生的新增耕地、建设用地和腾退的建设用地指标按照有关规定统筹使用。4 .开展城镇低效用地再开发对于整治区域内的城镇低效用地，依据国土空间规划和相关专项规划，明确整治和再开发的目标、任务、时序、空间布局。围绕解决存量建设用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题,对整治区域内认定的低效用地地块，通过规划引领、土地保障、历史遗

23、留问题处理等措施，在城中村、老旧厂区及城乡融合发展等区域，整治盘活低效用地，推动各类低效用地再开发，并依法做好不动产登记。5 .相关要求(1)建设用地整理与城乡建设用地增减挂钩政策相衔接涉及建设用地区位调整使用的，可结合实际编制增减挂钩实施方案，按照增减挂钩政策要求报批；也可编制增减挂钩实施专章，纳入全域土地综合整治实施方案打包审批；涉及跨县域流转节余指标的，须报省级人民政府批准；批复后应按照国家增减挂钩政策要求，及时备案。增减挂钩专章应至少包括项目类型、审批层级、拆旧地块选址、立项准入要求、安置方式、安置区布局及规模、安置和拆旧实施时序、指标测算、指标使用、指标流转、收益返还等内容。要坚持先

24、安置后拆旧、先复垦后建新，合理安排拆旧建新实施时序。对应项目拆旧区的安置区不需要办理农用地转用手续，使用增减挂钩指标建新的需要办理农用地转用手续,不缴纳新增建设用地土地有偿使用费。拆旧复垦腾出的建设用地指标，应优先满足农民安置、农村基础设施和公共服务配套设施建设、乡村产业发展以及新增采矿项目等用地需要，剩余面积为增减挂钩节余指标，可用于其他建设；增减挂钩节余指标依据国土空间规划可在省域内有偿调剂。建设用地复垦为稳定利用耕地的，新增耕地纳入占补平衡统一管理，质量达到标准的可按规定形成补充耕地指标。涉及增减挂钩项目外的其它采矿用地，按照自然资源部关于做好采矿用地保障的通知(自然资发2022202号

25、)有关规定执行。(2)建设用地整理与集体经营性建设用地入市政策相衔接按照国家统一部署实施农村集体经营性建设用地入市的，可结合整治工作将零星、插花的小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地，依据国土空间规划属于经营性用途的允许入市。(3)建设用地整理为乡村产业发展提供用地保障在符合国土空间规划确定的用地类型、控制性高度、乡村风貌、基础设施和符合用途管制要求、确保安全的前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务、民俗体验、文化创意等农村产业。(四)生态保护修复以严守生态保护红线、改善农村人居环境、优化生态空间布局为目标，统筹考虑自然生态系统的完整性

26、和联通性、乡村肌理格局以及基层群众对于美丽乡村建设的需要，协同开展生态空间优化、农村地区山水林田湖草沙一体化保护和修复、农村人居环境整治等活动，加快宜居宜业和美乡村建设。L优化生态空间布局对于已经划入生态保护红线范围的现状耕地，除集中连片的梯田和与生态保护对象共生的耕地外，可通过异地补划的方式，逐步调整到生态保护红线外。可将已划入生态保护红线范围的原有零星建设用地按规定恢复为林地、草地、湿地等生态功能用地。2 .推进一体化生态保护修复将耕地、林地、草地、湿地整治与建设用地布局优化相结合，打造规模相对集中连片的复合生态系统格局，提升生态系统服务功能。鼓励涉及“三区四带”国家生态安全屏障区域中重点

27、工程和重点项目的村镇，开展矿山生态修复和地质灾害治理、水土流失综合治理、林地提质改造、流域水环境治理等生态保护修复工程。要通过科学诊断识别区域内主要生态问题，明确生态保护修复目标，采用基于自然的解决方案等措施，保护修复自然生态本底，促进乡村生态系统健康、稳定、持续发展。维系村庄原有肌理，注重保护山体田园、河湖湿地等自然肌理结构形态的原真性、完整性、连贯性。因地制宜保留传统村落原有塘堰、溪流等水系结构，保留乡土植物种质资源。尊重区域河湖水系的自然规律，按照“宜宽则宽、宜弯则弯、宜滩则滩”的原则，合理布局生态廊道连通工程。提倡采取分散式、小型化、近自然生态修复措施，避免过度工程化。按照“因害设防、

28、节约用地”的原则，加强农田防护林建设，构建乡村林带体系。田间道路宜与沟渠、林带结合布置，提高土地节约集约利用水平。通过山水林田湖草沙一体化保护和修复，提高乡村地区粮食生产能力和自然灾害防御能力，提升生态系统多样性、稳定性、持续性。3 .打造宜居宜业农村人居环境结合农村人居环境整治等工作，将协调人地关系与提升人民满意度作为首要目标，通过加强农业空间污染源管控，协同推进农业面源污染治理、村庄河塘整治、黑臭水体整治、农村生活污水治理等，提升农村生活垃圾无害化处理水平。从农田生态整治、房屋庭院美化、基础设施完善等方面进行全面改造提升，将村庄自身文化及产业特色等融入景观设计，兼具生产生活实用性、生态景观

29、观赏性和文化旅游发展服务性，促进乡村生态环境和人居环境的持续改善。4 .相关要求（1）严守生态保护红线严禁以土地综合整治名义随意调整、占用生态保护红线。严禁破坏生态环境挖山、填湖，严禁违法占用林地、湿地、草地,禁止砍伐、非法移植古树名木，不得以整治名义擅自毁林开荒。（2）保护生态功能用地已划入生态保护红线范围的耕地、建设用地和在生态保护红线围合范围内以“开天窗”形式存在的永久基本农田调出后，应及时进行生态修复，修复后新产生的生态空间按照自然资源部生态环境部国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）（自然资发2022142号）及有关规定，根据资源环境承载能力监测、生态保护重要性评价和

30、国土空间规划实施“五年一评估”情况，按程序划入生态保护红线管理。（3）支持政策对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。生态保护红线内建设用地腾退后，可按照国家统一要求对腾退的建设用地指标实施异地交易，所得收益用于生态保护。（五）特色整治为充分发挥全域土地综合整治平台作用，各地可结合实际不断丰富整治内容，挖掘农耕文明元素和乡村民居特色，保护历史文化与乡愁乡韵，结合优势资源禀赋，强化乡村产业建设导入,推动乡村产业提质升级，促进乡村产业振兴。L廖续农耕文明通过保护农耕文化遗产、加强风貌管控

31、等多方面措施，推动农耕文明的传承和发展。注重挖掘当地农耕文明元素和乡村民居特色，保护体现村庄特色的田园风光，让人们望得见山、看得见水、记得住乡愁。2 .加强历史文化遗产保护开展全域土地综合整治应注重历史文化遗产保护，统筹历史文化遗产保护与乡村振兴、生态保护修复、文化旅游建设等空间布局关系，在地下文物埋藏区和地表分布有古城垣等历史文化遗迹的地区，应落实国土空间规划明确的保护要求，避免村庄土地平整、机械耕作和产业设施建设等行为破坏历史文化遗产本体及其环境。3 .支持产业导入以乡村优势资源禀赋为基础，以完善利益联结机制为核心，深入发掘农业农村的生态涵养、休闲观光、文化体验、健康养老等多种功能和多重价

32、值，促进农业现代化和农村一二三产业融合发展。三实施条件与负面清单（一）一般规定县级人民政府根据当地经济社会发展水平，综合研判整治的必要性和可行性，选择有整治需求、整治条件、整治能力的乡镇开展全域土地综合整治。出现负面清单中相关情形的村庄不得纳入整治区域；已纳入或实施中出现的，应当及时整改，整改不力的应按规定调出整治区域。（二）实施条件L有整治需求当地群众有较强的整治意愿；农业生产条件有待进一步改善;建设用地利用效率、节约集约程度有待进一步提高；生态质量、人居环境有待进一步提升；土地要素创新性配置有待进一步强化;生产、生活、生态空间布局有待进一步优化。2 .有整治条件具有较大的空间布局优化、耕地

33、集中连片整治、建设用地腾挪盘活、生态环境质量提升等潜力；土地权属清晰无争议。3 .有整治能力有较强的资金保障、组织协调、基层治理能力。（三）负面清单L维护群众权益方面。违背农民意愿搞合村并居、大拆大建,强制或变相强制农民退出宅基地，强迫农民“上楼”的；借全域土地综合整治违规在乡村地区搞房地产开发，或城镇居民到农村购买宅基地、下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆的;违背群众意愿大规模流转土地的；存在权属争议，或实施过程中权属调整不规范的。4 .耕地保护方面。未落实永久基本农田“先补划后调整”要求的；借全域土地综合整治变相占用调整永久基本农田的；在城乡建设中以单个项目占用为目的擅自调整永久基本

34、农田的；调整后永久基本农田质量和布局不符合有关要求的。5 .生态保护方面。破坏生态环境挖山、填湖，违法占用林地、湿地、草地，砍伐、非法移植古树名木，以整治名义擅自毁林开垦、违法采矿的；未经科学论证和评估，擅自进行大规模未利用地开发的；以全域土地综合整治名义随意调整、占用生态保护红线的。6 .历史文化保护方面。破坏乡村风貌和历史文化文脉，在需要重点保护的传统村落搞不符合规定的拆建活动的。7 .资金保障方面。资金保障不足，新增地方政府隐性债务的。8 .其他方面。单纯追求增减挂钩节余指标和补充耕地指标的;工程过度景观化，追求“面子工程”的；以及经综合判断不适合开展的其他情形。四实施路径（一）省级整体

35、部署省级自然资源主管部门负责统筹部署、建立健全工作机制和制度标准、指导和监督全省全域土地综合整治工作，开展相关审批审核工作。L制定实施意见省级自然资源主管部门要按照自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见（自然资发2024149号）要求，结合本省实际制定实施意见或管理办法，报经省级人民政府批准，可以党委、政府或部门名义印发。实施意见或管理办法应细化各项制度安排，明确管理程序、部门职责和各级监测监管责任。2 .统筹工作部署省级自然资源主管部门要遵循“上下结合，以下为主”的原贝I,结合当地经济社会发展水平和主体功能定位,从实际需求出发有序安排、稳妥推进全域土地综合整

36、治工作。不搞行政命令，不搞政绩工程，不得提出超越发展阶段、不切实际的目标和任务，不得违背群众意愿强行推进。3 .完善工作机制按照省负总责、市级监管、县乡实施的原则，建立政府主导、部门协同、上下联动、公众参与的工作机制，建立全过程监管机制，指导市县加强统筹协调，形成部门工作合力，打造“空间统筹、资源聚合、资金整合、政策融合、部门协同”的工作平台。4 .审批实施方案省级自然资源主管部门负责审批市县申报的实施方案、实施中发生的整治区域调整等重大事项变更、实施方案撤销。5 .做好监督指导指导市县开展子项目验收，组织永久基本农田调整补划方案实地踏勘与验收，按照省级实施意见或管理办法开展整体验收和成效评估

37、。要完善相关技术规范，在机制建设、政策支撑、实施方案制定、项目实施、验收评估等方面对市县工作进行全程监督指导，对于实施中出现明显偏差的要及时叫停并督促整改。（二）市级过程监管市级自然资源主管部门负责所辖市域范围内全域土地综合整治实施方案审查、实施管理和竣工验收审核等工作。L审查实施方案组织市级相关行业主管部门对县级上报的实施方案开展论证审查工作，重点对涉及“三区三线”优化调整的内容进行论证，形成一致性意见后，将实施方案、县级有关部门意见、市级审查意见等材料，报送省级自然资源主管部门。6 .强化实施管理对已批准的实施方案中涉及“三区三线”优化调整的，负责对县级提交的整治区域及相关矢量数据进行初审

38、。组织开展年度核算市级复核，形成年度核算复核意见报省级自然资源主管部门。7 .审核竣工验收市级自然资源主管部门对县级提交的国土空间规划“一张图”更新数据的申请进行审核，并报省级自然资源主管部门批准。按照省级实施意见或管理办法，以及县级提交的申请和初验材料，组织有关部门审核把关，并出具相关意见。其中，要将涉及“三区三线”优化调整的落实情况作为市级审核的重要内容。市级自然资源主管部门应严格把关，不得通过随意调整实施方案、大幅调低整治目标等方式降低验收审核标准。（三）县域统筹谋划县级人民政府是全域土地综合整治实施的责任主体。负责统筹谋划县域内全域土地综合整治工作，以县域为统筹单元，依据国土空间规划明

39、确的土地整治目标、任务和空间安排等，在深入调查分析的基础上，合理划分实施单元，妥善安排整治任务和实施时序。各地可根据实际需要，依据国土空间总体规划，编制县级全域土地综合整治专项规划。L开展调查分析按照有关标准规范要求，以最新年度国土变更调查成果、不动产登记成果为基础，结合耕地、森林、草原、湿地、荒漠化、海洋、水资源、耕地后备资源等专项调查与监测结果，调查自然地理要素空间分布、土地利用状况、生态环境状况、产业资源、旅游资源、历史文化资源以及土地权属等区域基本情况。针对农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等开展潜力调查，查清可整治资源的类型、数量、分布等。对乡村耕地碎片化、空间布局无序化、资源利

40、用低效化、生态系统质量退化等问题进行梳理,结合主体功能定位、人口分布、经济发展等情况，调查分析群众意愿、布局优化诉求和产业发展需求，明确全域土地综合整治方向。2 .确定目标任务围绕推进乡村全面振兴等重大战略部署，依据国土空间规划,综合考虑县域主体功能定位、国土空间治理需求和实施保障能力,重点围绕农村地区空间布局优化、农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等内容，统筹确定整治目标任务。3 .划分实施单元按照县域统筹、区域协同、资源匹配的原则，科学划分实施单元。(1)基本实施单元综合考虑群众诉求、发展需要、资源禀赋、权属现状、资金保障和实施能力等，划定基本实施单元，原则上以一个乡镇为实施单元。(2

41、)跨乡镇实施单元对于具有全域土地综合整治组织实施经验、条件成熟的地区,在一个乡镇范围内难以满足全域土地综合整治实施要求的，可探索适当增加实施单元的乡镇个数。实施单元超过一个乡镇的，需对其必要性和可行性进行充分论证；县级人民政府应建立相关部门和涉及乡镇共同参与的工作机制。在探索开展跨乡镇全域土地综合整治时，应结合工作基础、土地和资金等实际情况，综合考虑区域发展需要和流域等自然地理因素，科学合理确定实施单元。具体可考虑以下情形：区位相邻、人缘相亲的乡镇；主体功能定位互补的乡镇；自然地理、生态系统相对完整，主导生态服务功能一致，同一个小流域内生态系统关联紧密的乡镇；公路、铁路等线性工程沿线的乡镇；资

42、源互补、产业基础相近的乡镇。4 .明确实施单元实施时序紧密衔接相关部门项目计划，对需求迫切、问题突出、整治潜力大、基层组织能力强、示范作用明显的单元优先实施整治。5 .加强规划引导实施单元应落实国土空间规划中土地综合整治目标任务、重点区域，并与国土空间生态修复规划等相关专项规划进行充分衔接。五实施方案编制与报批（一）一般规定实施全域土地综合整治，应以实施单元为单位编制实施方案。实施方案编制要以国土空间规划为基本依据，在县域统筹谋划的基础上，以满足底线要求为前提，以功能利用为导向，以最新年度国土变更调查成果为工作底图，合理提出空间布局优化措施，明确整治目标、内容、具体项目安排、资金保障措施和实施

43、期限等。实施方案应达到可行性研究深度，并充分征求和听取当地群众意见建议，按照有关规定报批。(二)合理确定整治区域在县域统筹谋划和深入调查的基础上，综合考虑整治的必要性和可行性、资源禀赋、工作基础、政府财力、群众意愿等，可将确需采取拆旧建新、整理复垦、零星开发、修复治理等工程措施方可实现空间布局优化等整治目标的村庄，在取得村民支持、农村集体经济组织或村民委员会同意后，划为整治区域。对于实施单元内群众不支持的村庄，不应划入整治区域。(三)实施方案编制L补充调查分析(1)补充调查采取内业和外业相结合的方式，对整治区域内自然地理要素空间分布、土地利用状况、生态环境状况、产业资源、旅游资源、历史文化资源

44、以及土地权属等进一步核实更新并开展补充调查。(2)问题诊断按照整体性、系统性和综合性的要求，在补充调查的基础上,从乡村耕地碎片化、空间布局无序化、资源利用低效化、生态系统质量退化等方面，综合开展问题识别诊断。(3)潜力评价在分析国土空间规划和用途管制要求，结合经济条件、发展需求、群众意愿等情况的基础上，全面分析评价农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等涉及土地资源要素整治实际潜力。2 .明确整治目标在问题诊断和潜力评价的基础上，明确整治的具体目标。提出整治总规模、农用地整治面积、建设用地整理面积、生态修复面积、新增耕地面积、新增永久基本农田面积、建设用地减少面积，以及耕地和永久基本农田质量有

45、提升、耕地布局更优化、永久基本农田布局基本稳定、生态保护红线保护目标不降低等方面整治指标。3 .明确子项目安排围绕整治目标，针对整治区域诊断的具体问题，综合分析确定农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等整治任务，依据相关标准及有关要求，将可独立开展工程设计和预算管理的工程项目，因地制宜确定为各类整治子项目；对于同一区域内能够由同一主体实施、内容相近的工程，可打包确定为一个子项目。子项目类型包括且不限于：农用地整治、建设用地整理、生态保护修复、特色文化保护、乡村产业导入等。子项目安排应明确项目名称、主管部门、项目位置、建设规模、工程内容、投资总额、资金来源、实施周期等。涉及耕地、永久基本农田布

46、局优化调整的子项目，应明确调整前后的耕地、永久基本农田数量、质量和布局O根据实施期限，按照系统性、关联性、协同性要求，统筹考虑子项目布置与时间安排，明确分年度实施计划，建设时序上应优先实施补充耕地项目。可围绕农业现代化和农村一二三产业融合发展需求，因地制宜导入优势产业，形成收益路径清晰、产业运营稳定、资金易于平衡的市场化运作模式。4 .投资估算与资金筹措根据子项目安排，结合整治类型、内容、措施、标准和实施期限等，可采取单位面积投资标准比较、案例分析等方法，参照国家、行业、地方有关投资定额，进行投资估算。要做好资金平衡分析，综合考虑财政专项资金投入或补助、相关部门涉农资金、金融机构融资、社会资本

47、投入，以及整治产生的城乡建设用地增减挂钩指标和补充耕地指标收益、整治后土地流转收益、生态产品参与碳汇交易收益、产业运营收益等方面,分析项目实施的总体资金投入与产出。其中，城乡建设用地增减挂钩指标和补充耕地指标收益等不得直接作为贷款的还款来源。鼓励地方政府依据乡村振兴法，将土地出让收入用于农村土地综合整治等乡村振兴重点任务。投资主体可按照自然资源部办公厅关于支持利用政策性金融资金加快推进土地综合整治和生态保护修复的通知（自然资办函2024522号），申请政策性金融资金贷款，并按要求进行备案。投资主体可通过行使农村土地经营权、整合优势资源、统筹项目建设与管护、实施项目运营等措施，统筹考虑投资成本、出资能力、运营能力、项目自身市场化收益以及贷款本息偿还等问题，确保做到资金平衡。严格遵守国家关于地方政府隐性债务管理的各项政策文件，不得违法违规提供财政资金偿还担保、承诺，防止形成新的地方政府隐性债务。5 .方案编制实施方案编制要点可参照附录C,省级自然资源主管部门可结合当地实际细化相关规定