制定能源转型政策的十项原则-60页.docx

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1、EEIST制定能源转型政策的I十项原则经验教训作者：1.AURADIAZANADON*,A1.EDJONES*,CRISTINAPENASCO*,SIMONSHARPE#,MICHAE1.GRUBB#,SANCHITtttttAGGARWA1.,NE1.SONHENRIQUEBARBOSAFI1.HO,RAKTIMAVABOSE,ANDREACABE1.1.O,SASWATACHAUDHURY,PAU1.tttttt+DRUMMOND,DOYNEFARMER,CHRISFOU1.DS,DANIE1.AFREDDO,CAMERONHEPBURN,VIDHUKAPUR,JIANGKEJUN,ttt

2、+tAI1.EEN1.AM,JEAN-FRANCOISMERCURE,1.UCIAHE1.ENAMICHE1.SFREITAS,SARAHROYSTON,PAB1.OSA1.AS,JORGE-ttVinuales,songlizhu主要作者（按字母顺序排列），主要贡献者，其他贡献者（按字库顺序排列）转型原则传统原则政策保持“技术中立”供电情七夕步在创新和结构变革的背景下，政策几乎总是对某些技术更有利。在支持低碳方向的创新时，最好是於生有意而非无意地对政策进行选择。一些旨在保持中立的政策可能会偏向维持现状和渐进式变革。J(C政府干颈增加成本进行投资和监管以降低成本设计良好的投资和监管政策可以降低

3、清洁技术的成本，通过为创新创造“需求拉动”，补充研究、开发和示范的“供给推动”，在技术开发、部署和普及中加强“边做边学的反馈。3市场自身能够以最佳方式管理风险积极管理风险以挤入投资低碳转型涉及许多不确定因素。努力降低清洁技术私人投资的风险，鼓励由公共财政牵头的投资等，可以降低技术风险和融资成本，并大大提高投资率和部署率。简单设置碳价格水平,内化气候变化的损害以临界点为目标只要嵬收大手或上.畀妁行途，分配同通轮我中心位宣有针对性的干预措施可以激活技术竞争力、消费者偏好、投资者信心或转型的社会支持等方面的临界点，让小投入引发大变化。这有助于树立目标，决定补贴和税收水平，以及监管的严格程度。5 根据

4、不同的“市场失灵”来单独考虑政策采取政策组合以改善效果我们需要一系列政策来推动每一次低碳转型。由于每项政策的效果取决于与其他政策的互动，因此单独评估某项政策可能会产生误导。将政策作为一个整体进行评估，可以识别具有相互加强效果、产生的效果“大于各部分之和”的政策。6 政策应是最佳的政策具有适应性随着时间的推移，各经济体的发展路径不同。在实践中，就公共目标而言，往往很难确定哪一个政呻1.簟是“最佳的以及哪一个政策在经济上是“成本最低的“，这意味着可能没有单一的“最佳政策。鉴于经力滋J验教训，政策设计应具有适应性，以便更好应对不可预见的变化、利用机会和管理风险。连接碳市场以使当前成本最小化开展国际协

5、作扩大清洁技术市场抵馨夕必他涉及经济咨迅的分配问我.而斗配间盘I处于*弟分析的位.因为过也什弭短.修济轲杜&自*至关*早.并可传角帏痔拘社含支总产堂*土*各国应进行国际协作，在全球经济体的每个排放行业发展清洁技术市场。这可以加快创新、扩大规模经济效应，加速降低清洁技术成本，造福所有国家。评估机会和风险评估总成本和收益当不可量化或非常不确定的因素可能占据重要地位时，政策评估应考虑风险和机会，而不仅仅是成本和收益。如果目标是转型变革，政策评估应考虑政策对经济变革过程的影响以及预期效果。104fetS*HS4feitttRX*.而其中左有正WT食们应该汉刷2拘俗好.#区可性地住用一，可H*-*Mi型

6、.引言EEIST项目旨在汇集全新经济理解和分析，为巴黎协定目标中提出的深度脱碳政策决策提供参考。本项目在第二十六届联合国气候变化大会（COP26）上发布首份报告创新与转型的新经济学：评估机会和风险，2分析了证据和理论，以解释传统政策评估方法的局限性和新方法的基本原理。该报告的结论是，尽管（而非因为）存在主流的经济分析和建议，某些政策对于低碳转型取得的最突出成就发挥了关键作用，到目前为止这些政策普遍得到了实施。本报告在此基础上提出十项原则，为能源转型背景下的政策制定提供参考，我们认为这些原则可以帮助政府在更多时候做出成功的选择。我们称其为“十项原则”或简称为“原则”。这些原则借鉴了学术文献3以及

7、EElST合作伙伴在中国、印度、巴西、欧盟和英国的工作经验和证据。在介绍这些原则时，我们将讨论其中的实证证据，并为每个原则提供一个具体的说明案例，案例覆盖了广泛的地理区域。我们将逐一介绍并讨论能源转型的十项政策制定原则，并将其与传统经济指导原则（通常源自基于均衡的经济学）进行比较。传统经济指导原则常常假设政策的目标是以最有效的方式进行“边际”变化，特别是在市场已发展成熟的情况下：即在不推动技术和结构根本变革的情况下，对现有体系进行渐进式变革。我们将这种类型的指导原则称为“传统原则”。这些“传统原则”在使用范围、不同时间、部门和国家的实施方式，以及推荐力度（或注意事项）等方面存在很大差异。因此，

8、传统原则具有概括性，经济学教科书则常将其描述为“理想化”。我们对传统原则进行介绍，以加深理解建议的原则为政策制定带来的新要素。十项原则并非在所有情况下都要取代传统原则。我们简要讨论了传统原则最初提出的背景，并尽可能地区分二者各自的适用范围。我们还解释了十项原则如何结合过去三十年来世界各地清洁技术部署的最新经验和实证分析，从而在能源转型背景下提供相关的见解。随着越来越多的研究人员和政策分析人员参与相关工作，随着越来越多的证据可用，十项原则可以作为一个良好的出发点。总体而言，传统的政策评估方法通常是“静态的，这意味着传统方法通常旨在预测某一特定时间点的政策效果。其中隐含的假设是，这些决定对现有市场

9、和体系的结构影响很小甚至没有影响。通常假设随着时间的推移，世界会发生变化，但发生的变化相对较小，不受政策本身的影响，也不会破坏基本假设。42 GnJbb.M.,DrummondR.Mcu.J-F.Hpburn.C.Xiliang,Z.Mathur.R.Ferraz.J.C.,RoventiniA.Kelkar.U.Anadon.1.D.Clark.A.tves,M.JonesA.Barbrk-Johnson.P.Gao.J.Kolesnikov.S.1.am.Ramos.1.Pasqualino.R.Penasco.C.Pollitt,H.Salas.P.Waghray.K.,Zhu,S.Sb

10、arpe.S.TeNewEconomicsofInnovatiOnandTransition:EvaluatingOpportunitiesandRisks,EEISTReporttoCOP26,vAvw.eeist.co.uk/reports;UKDepartmentforBusiness,Energy&IndustrialStrategy.3 Seee.g.Penasco,C1Anadon,1.D,Verdoli11i,E.Systematicreviewoftheoutcomesandtracte-offsoftentypesQfcJeCarbQniZatiOnpolicyi11stru

11、mentstoreCHmotechange(2021).doi.org/10.1038s41558-020-00971-x4 Stern.N.(2022).ATimeforActiononClimateChangeandaTimeforChangeinEnomcs.*TheEconom皿OUrMkVOIUme132.Issue644.May2022,Pages1259-1289,doi.因此，传统原则更适合于仅针对或预期出现边际变化的情况，例如，现有行业、机构和现有技术的市场份额基本保持不变。然而，现在有有力证据表明，通过各种促进清洁技术研发、示范和部署的政策来实现脱碳，己经开始导致广泛的全球

12、经济转型。在过去的三十年里，我们目睹了全新的全球产业的诞生，以及不同技术部门之间Fl益增长的相互依赖性，例如个人交通工具的日益电气化等。越来越多的中长期脱碳最低成本方案可能涉及结构性经济变化。这意味着需要采用其他政策评估方法，即可以考虑结构性变化的方法，以及可以帮助决策者以最大化机会、最小化成本和风险的方式管理转型的方法。传统上，政策评估侧重于在固定市场结构内有效分配现有经济资源。而在新情况下，分配效率的分析需要考虑其他因素，特别是动态效率（政策在一段时间内实现预期变化的效果）以及公平问题。为了应对能源转型背景下政策界不断变化的需求，本报告总结了国际领先研究人员和实践者团队的工作，归纳了过去三

13、十年来发电和能源消费行业（主要包括电力、交通和建筑行业）脱碳工作的经验教训。我们制定了十项原则，并将其分为两个主题：“政策设计”（原则15）和“政策评估（原则6-10）。前者旨在帮助设计政策，以激励和扩大清洁技术的开发和部署。后者强调需要考虑其他层面、机会和风险，以及政策评估过程本身，以确保尽可能考虑不确定性、机会、本地知识和背景。这必然涉及广泛的利益攸关方的持续参与，包括弱势和边缘化社区。虽然这十项原则在理论上可以为各种情况下的政策制定提供参考，但我们注意到，这些原则的设计和实施背景在不同行业和地区之间存在很大差异。因此，具体的设计和执行方法应务实地考虑不同的背景以及制度和政治文化。例如，有

14、必要了解不同地区的执行利益攸关方以及他们如何参与、激励、授权或边缘化相关政策。背景的重要性还体现在涉及创新、脱碳、竞争力和公平性等方面的政策变化上，这些政策变化的影响和分配情况因各国公司公有制程度、产业结构和能力差异而有所不同。我们也强调了金融在这种转型中的重要性和复杂性。在遵循上述原则的同时，我们也看到了改变财政政策和金融监管的重要性，以确保机构投资者和其他投资者符更多资金投入清洁能源技术解决方案。这可能涉及其他经济激励和信号，包括受托责任、资本要求、量化宽松和基金监管的使用。原则没有覆盖能源转型的财政政策或金融监管方面的内容，因为关注重点在于能源政策的必要发展。本报告研究的证据表明，以适当

15、的方式实施十项原则可以解决在扩大清洁技术投资5过程中发现的许多障碍，有助于刷新思维方式，思考在促进快速零碳转型方面什么可行，什么不可行。政策设计原则科书中最推荐的政策推动能源创新和低碳转型的政策，往往超越了传统经济学教原则1：做出技术选择传统原则：政策保持“技术中立”概述：在创新和结构变革的背景下，政策几乎总是对某些技术更有利。在支持低碳方向的创新时，最好是有意而非无意地对政策进行选择。一些旨在保持中立的政策可能会偏向维持现状和渐进式变革。传统原则的合理性传统原则的局限性在能源和气候政策领域，人们经常听到政策应该保持“技术中立”的说法。换句话说，广泛的市场激励应该推动技术选择，以确保有效地减少

16、温室气体的排放。6这一技术中立的目标经常被援引以说明政策和政府不应“挑选赢家”，而应允许替代技术在假定的公平竞争环境中进行竞争。7在表达对个人利益对公共权力的“规制俘虏”的担忧时，也常常援引这一目标。在适当的情况下，技术中立可以成为一个有力工具，从而推动新想法的萌芽（例如，当研发融资轮对不同技术“开放”时，或当提供某种程度的整体融资时8）,并促进价格发现、灵活性和竞争（例如，在碳定价的情况下9。）。此外，一些经典的实证研究表明，在某些情况下，对技术进行挑选可能是出于或导致任人唯亲（偏袒有关系的人担任政府角色或在非竞争性基础上签订合同）或政府失灵”（从经济的角度来说，与理论上的最佳情况相比，政府

17、和市场都可能面临失灵的困境）。尽管技术中立概念广为流传，但对其的定义和理解往往不够深入。12其中一个原因是，根据不同的政策工具、背景和政策目标，技术中立有时被用来解释避免偏袒或“挑选”行业部门、能源系统的组成部分（如运输与电力）、不同的发电技术（如风电与太阳能、陆上风电与海上风电）或特定技术设计（如用于演示的直接空气捕获项目）。换句话说，在某些情况下，“技术”指的是用途，而在某些情况下指的是设备，并且具有不同的颗粒度。因此，很难定义技术中立原则。技术中立也是一个很难在实践中实现的概念，甚至在某些情况下是不可能实现的。在研发过程中，一个方案可能支持一系列技术，但无法支持一切技术:有些技术必须进行

18、研究，而有些则必须进行开发。我们必须做出选择。不太明显但同样重要的是，特定行业的市场形成政策的效果将对不同的技术产生不同的影响。如果一项政策鼓励使用成本最低的技术实现短期减排，那么该政策往往会鼓励应用相对成熟（因此成本也较低）的清洁技术（该技术也因此能得到进一步发展），而非相对不成熟的技术。61.ehman,P.,GawehE.,Korte,K.(2018).TechnologyNeutraIityrACriticalAssessment.TechnoogyNeutralityintheContextofTransport.AgoroVerfcehfswede.HetmholuCcntfefo

19、rEnvironmentalReseorch.Availableat:WWW.ufz.de/index.Qhp?en=463747PoweIIJ.(2011).Whypoliticianslosesomuchmoneyuyingt。PiCkWinnerS.xbesOctober24.Availableat:WWW.forg5.cQ11V5i呼jiEppweU2011/Iof24whypoiUcian5Q5eSOrnuchEoneytryinqtoDi*winners/?sh，5ecf4cf742af8Anadon,1.D.Chan,G.BinNun1A.Narayanamurti1V.(20l

20、7)ThepressingenergyInnovationchallengeoftheU.S.nabonaJlabs/NotuteEnergy1:16117.doiJ0.10311energy.2016.117;Chan.G.GoWsteinAP.BinNUntAfAnadon.1.D,Narayanamurti1V.(2017),SrolofEconomicPerspectives.12.No.3(Summer,1998),pp.69-88;Schmatensee,R,Stavins,RN.(2013).TheS02AllowanceTradi11gSystemrIbeIronicHiSIO

21、fyofaGrandPOfcyExperiment.JounotofEcofiomicPeecres(27)1.103-122.10Metcalf.G.E.(2009).TaxPoJiciesfor1.ow-CartjonTechrologies.NotionofTowmolN(A.62,No.3fip.519-533.11Cohen,1.R.Noll,R.(1991).TheTechnologyPOfkBarrel.BrookingsPfess1WashingtonD.C.,USA.June1.1991.12Greenberg4B.R.(2016).RethinkingTechndogyNe

22、utrality.Mrhnesoto1.owReview207(Vol.100,page1495.)SChOIarSh.law.umn.edWcgvewcoment.cgi7artte1206&8ntext,Elr某一政策对不同技术的相对影响不仅因当时这些技术的相对成本而异，还取决于现有基础设施、市场结构和资本成本等因素。上述因素往往对成熟技术更为有利，因此，看起来设计中立的政策最终可能会歧视新兴或未来的技术，甚至可能会促进或加强现状偏见。3特别是在涉及结构变化的情况下，这种倾向于渐进式变革的趋势可能会阻碍关键经济部门实现气候变化目标所需的快速技术发展和成本削减。由于政策无法避免在技术投入中厚

23、此薄彼，政策制定者就必须有意或无意地在技术之间做出选择。现有技术往往受益于现有网络、信息不对称和制度锁定，lbforDevelopmentandDeploymentofIncreasinglyCleanElectricPowerTeChnOIoieS.Washington,DCrTheNationalAcademiesPress,doi.org/10.17226/2l7l2具体来说，在太阳能光伏、陆上风电和海上风电、聚光太阳能和电动汽车用锂离子电池等领域的快速技术进步，并不是由一般的研发投资和碳定价推动的，而是由“一揽子创新政策”推动的。这些政策降低了成木，支持了技术的采用，其中涉及许多国家政

24、府几十年来经过深思熟虑做出的大量技术选择。这些政策包括需求拉动政策，如能效标准、可再生能源组合或燃料标准、上网电价和拍卖，以及研发（包括定向研发和不定向研发）和示范支持。太阳能光伏的历史是个经典的案例，能够很好地诠释各国实施不同政策来“挑选太阳能光伏的过程，包括研发和采购（美国）、住宅部署的利基市场补贴（日本）、上网电价（德国）以及通过补贴进一步扩大规模（中国），促使太阳能光伏的成本自60年前商业化以来下降了1万多倍。18归根结底，尽管太阳能每单位能源的初始成本很高，但仍吸引了大量关注和资源的原因在于其潜力：太阳能是迄今为止世界上能量最大、强度最高、分布最广的清洁能源。19还有其他一些原因可以

25、解释为什么随着时间的推移，有意侧重于支持特定技术的政策能够加快创新和扩大成本效益；可以通过边做边学和规模经济来降低实验、生产和安装成本（见原则2）；可以将边做边学的过程理解为一种正外部性（部署技术的公司并未充分利用经验带来的益处20,2）,也可以理解为一种强化反馈：做得越多，我们就能学着做得更好：这从而导致了更多的需求和生产。某些形式的可再生能源和乘用电动汽车电池的单位成本已经下降，使用量继续上升。客用电动汽车电池图1.快速变化的减缓技术的单位成本的降低和使用.第一行显示了Tl化的联技术的单位能源的全球成本偻元瓦时）。蓝色实线表示每年的平均单位成本。浅蓝色阴影区域表示每年第5到第95个百分位之

26、间的范围.灰色阻影表示2020年用新化石燃料（煤和天然气）发电的单位成本范围（相当于每兆瓦时55-148美元）2020年，四种可再生能源技术的平准化度电成本（1.COE）在许多地方都可以与化石燃料竞争.电池所示成本为1千瓦时电池存储容量所需成本；其他项目成本为1.CoE,包量金氢反射，*的寄Jl*1%t文“专像M1.Coe.isr可2N自绅加建巾7利或玄s”台物比较.然而,1.cC）E不包括并网成本或气候影响成本.此外1.CoE没有考虑其他环境和社会外部因素，这些外部因素可能会改变维t的星体（售Ii何作皆）14fI.：与MlfK的全Hlh十具用以彳算士/JR%凯总吉斤GWlt位.4电中八*力/

27、一,Sf为百万12010,4a：*唐vl即（光伏、陆上风电、海上风电、聚光太阳能）占总发电量和（电动汽车）占乘用车总量的百分比，指出了2020年发电量占比和乘用车占比.电力生产占比反映了不同的容量因子.例如，对于相同的装机容量，风力发电通常是太阳能光伏发电的两倍.在固态照明中也出现了类1哪帙速成本降低.22资料来源：IPCCSPM3数据.2322Weinold.M.Kolesnikov.S.Anadon.1.DrQuanIiIvinQtheimpactOfPerformanCeimprovementsandcostreduc10.i07a,pas.1917165118;Malhotra.A.S

28、chmidt.T.S.(2020).Accelerating1.ow-CarbonInnovation,.Jou4(11):2259-2267.28Way,R.1.afond.F11.iIIo.F,Panchenkof.V.Farmer.D.(2019).WrightmeetsMarkowitz:Howstandardportloliotheorychangeswhenassetsaretechnologiesfollowingexperiencecurves.JWrnHofEconomfcDynamicsandControl101:211-238.案例研究1：英国海上风力发电主要总结自29,

29、3。叫鉴于北海的资源潜力和英国工业的海上工程能力，海上风电长期以来为英国国内能源发展提供了契机。然而，直到2008年，早期试验发电的成本约为170英镑/兆瓦时，比现有技术产生的电力成本高出许多倍。Grubbeta.(2021)TheNewEnomicsofInnovationandTransition:evaluatingopportunitiesandrisks.EEISTReport.November2021.eeist.co.uk,eeist-repnTrust.Page3.Availableon：WWW.carbOntrUSjresoUrCes/poliCyframewOrkSforr

30、enewabtesAocessedonJuly5.2022.JenningsJ-Tipper.H.A.Daglish.J.Grubb.M.Drummond.P.(2020)Policy,innovationandcostreductioninUKoffshorewirJbCarbonTrust1.ondonGrubbetal.(2021)Theneweconomicsofinnovationandtransition:evaluatingopportunitiesandrisks.EEISTReport.November2021.eeist.co.uk/eeist-reportsCarbonT

31、rust(2006)PolicyFramewotksforRenewabtes.TheCarbonTrustPage3.Availableon:WWW.CartxjntrustxomfresourceszpolicydrameworksJojrGnGwabtesAcxessedonJuly5.2022.34assetSQUbHShinQ.service.qov.ukqvermen血DlOads/5VSteE,uHoadsttachmentdataHie/1088875,COntraCtSfor-dierencealcationrou11d4results.pdf2002年，为了实现到2010年

32、10%电力来自可再生能源的目标，英国政府推出了可再生能源义务（Re）机制，这是一种绿色证书交易机制，在电力的市场价格之外提供补贴。该机制最初是技术中立的（即对可再生发电机产生的每单位电力颁发一份证书），结果是有利于建设成熟的、成本最低的技术（主要是陆上风能），可能会导致过度补贴的情况出现，同时也无法激励对风险更高、成本更高的海上风电项目进行投资。33为了解决这一问题，英国政府在2009年开始实行技术“分级:通过这种方式，给不同成熟度的技术颁发不同数量的证书，从而提供差异化的补贴。这使得对海上风能等不成熟技术的支持水平翻了一番，降低了对最成熟技术的支持水平。两项扶持政策对此提供了有力支持：（1）

33、海上风力加速器（由政府支持的英国碳信托公司开发和管理），汇集了九家领先的海上风电开发商，以加速商业化和降低成本；（2）英国皇家财产局对海床空间使用权的拍卖，该空间可支持超过32吉瓦的海上容量。Ro机制对海上风电稳定且丰厚的补贴为开发者提供了实验和开发的空间，形成了边做边学模式、降低了供应链（包括金融行业）的成本。2013年，固定价格差价合约（CfDS）取代Ro机制。合约吸取了RO机制的经验教训，将新可再生能源产能根据成熟度水平分为不同的技术“罐”，对广泛的技术给予支持，而不仅仅是支持那些成本已经相对较低的技术。在最初慷慨的政府协商分配后，其规模吸引了外国投资进入英国的风力涡轮机制造中心。英国政

34、府随后转向竞争性拍卖，在2015年的拍卖中产生C20英镑/兆瓦时和114英镑/兆瓦时的“执行价（固定收入），2017年为75英镑/兆瓦时和58英镑/兆瓦时，2019年为42英镑/兆瓦时，2022年为37英镑/兆瓦时（均按2012年价格）一在不到十年内成本下降超过三分之二（见图2）。这是通过在安装和调试过程中大幅降低成本以及平衡工厂和涡轮机成本实现的，其次还通过边做边学和规模经济降低了运营、维护和开发成本。其结果是，在Ro机制下引入技术“分级”（本质上是选择海上风电”），仅仅十年后，海上风电成本就可以与化石燃料发电竞争，现在被认定为无补贴一级。在2022年初的最新一次拍卖中，新的海上风电合同价格仅为37英镑/兆瓦时（2012年价格），将于2026年34开始发电，这一价格不到合同签订时批发市场可用电价的四分之一。根据差价合约，这意味着发电