环境行政处罚办法.ppt

环境行政处罚应当把握的主要内容,根据培训班的安排，今天由我和大家一起共同学习环境行政处罚办法。这个办法是环保部2009年第三次部务会议于2009年12月30日修订通过，以环保部第8号令的形式公布的。自2010年3月1日起实施，属部门规章的范畴。这个办法是贯彻中华人民共和国行政处罚法在环保领域的细化和具体运用，是十几年来地方环境执法经验的总结，是全国环保系统基层环境执法人员集体智慧的结晶，并与现行的环保法律、法规做了很好的结合，与原来办法相比较有许多新突破，可以说对做好环境执法具有很强的操作性，是我们加强环境执法的有力武器。为了便于同志们了解把握办法的一些基本内容，我想就一些主要内容以及与原来办法的一些变化与大家共同学习。,今天和同志们谈三个方面的问题：一、办法的基本框架 二、办法与原来的办法主要有哪些变化 三、环境行政处罚需要把握的主要内容,一、首先了解一下办法的基本框架,这个办法共有8章82条，比原来的办法多了3章增加了29条，也就是说从量上明显增加，更加充实和细化，指导性和可操作性更强。8章分别包括：第一章总则、第二章实施主体与管辖、第三章一般程序（立案、调查取证、案件审查、告知听证、处理决定）、第四章简易程序、第五章执行、第六章结案和归档、第七章监督和第八章附则。,二、办法与老办法有那些变化,1、内容上的变化 立法目的、制度设计、执法形式和监督形式上都有一些突破。修订后的办法突出了以人为本，坚持保障环保部门依法行使职权与保护当事人合法权益相结合；在制度设计上，突出环保特色，强调各部门之间的协作配合，形成执法合力；在执法形式上，兼顾了处罚违法和纠正违法，强调执法效果；在监督形式上，实行内外结合，形成全方位的监督网络。,2、执法形式上的改变 修订后的办法在执法形式上，兼顾了处罚违法与纠正违法，强调执法效果。行政处罚法第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当“责令改正”或者“责令限期改正”违法行为。“行政处罚”不同于“责令改正违法行为”，如在设定目的上，“行政处罚”是为了惩罚违法行为人，“责令改正违法行为”是为了督促违法行为人履行法定义务；在行政行为的分类上，“责令改正违法行为”属于行政命令，不属于行政处罚。根据环境保护法律、行政法规和部门规章，修订后的办法列举了责令改正和限期改正违法行为的8种主要形式：责令停止建设；责令停止试生产；责令停止生产或者使用；责令限期建设配套设施；责令重新安装使用；责令限期拆除；责令停止违法行为；责令限期治理。此外，法律、法规、规章还可以设定其他具体形式。,根据行政处罚法的有关规定，修订后的办法将“行政处罚”与“责令改正违法行为”予以明确区分和列举。从执法效果上既要求惩罚违法行为人，以儆效尤；又要求纠正违法行为，回归合法状态。另外，在具体案件办理时，环保部门实施实行政处罚必须严格遵守告知、听证等法定程序。“责令改正违法行为”则尚无有关告知、听证的法律要求，环保部门可以自行决定是否进行告知、听证。3、处罚种类的变化 办法第十条处罚种类根据法律、行政法规和部门规章规定环境行政处罚的种类有：警告；罚款；责令停产整顿；责令停产、停业、关闭；暂扣、吊销许可证或者其他具有许可证性质的证件；没收违法所得、没收非法财物；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚种类。,4、监督形式上的突破 在线监测数据可为证据。办法第三十六条“环境保护主管部门可以利用在线监控或者其他技术监控手段收集违法行为证据。经环境保护主管部门认定的有效性数据，可以作为认定违法事实的依据。”要想应用好在线数据，首先保证它正常运行这是关键，做好比对；如果数据不准，就无法作为证据，如果它不正常运行，就要按照不正常使用污染处理设施进行处罚，促使他改正，保证在线仪器处于正常运行状态，以利于我们监督。现场监测数据可为证据。办法第三十七条“环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场及时采样，检测结果可以作为判定污染物排放时候超标的证据。”关键是我们如何运用好，要求我们现场执法人员在调查取证时，要做好充分的准备，携带监测仪器等必要的取证工具。,当事人与现场调查取证。办法第四十三条“环境保护主管部门调查取证时，当事人应当到场。下列情形不影响调查取证的进行：当事人拒不到场的；无法找到当事人的；当事人拒绝签名、盖章或者以其他方式确认的；暗查或者其他方式调查的；当事人未到场的其他情形。”需要注意的是一定要做好现场取证的记录，要利用好我们的取证设备，特别是拍照、录像等手段，把现场取证情况如实记录下来。避免因当事人的复议或者诉讼带来不必要的麻烦。以上三条比老办法有很大突破，可以大大的降低执法成本，提高现场执法效率。,三、环境行政处罚需要把握的主要内容,1、适用范围。办法第二条“公民、法人或者其他组织违反环境保护法律、法规或者规章规定，应当给予环境行政处罚的，应当依照中华人民共和国行政处罚法和本办法规定的程序实施。”三个要素：有明确相对人，有环保法律、法规、规章的处罚依据，并且要按照法定的程序实施。2、罚教结合。办法第三条“实施环境行政处罚，坚持教育与处罚相结合，服务与管理相结合，引导和教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”“服务与管理相结合”这是老办法里所没有的，是新办法里加的内容，体现了以人为本的原则，处罚本身不是目的只是一种手段，不能为处罚而处罚，要达到教育的目的，同时还要做好服务。最终目的还是引导和教育公民、法人或者其他组织自觉守法。,3、维护相对人的合法权益。办法第四条“实施环境行政处罚，应当依法维护公民、法人及其他组织的合法权益，保守相对人的有关技术秘密和商业秘密。”这是对我们环境执法人员的要求，也是执法人员应当遵守的职业操守。我们在以往现场执法的时候企业为什么怕拍照和录像，企业有怕失密的顾虑。虽然新办法第二十九条规定调查人员职权是有拍照、录像的权力，这也只是从取证的角度来考虑的，不能干别的用，窃取和泄露企业的技术秘密和商业秘密是不行的。4、查处分离。办法第五条“实施环境行政处罚，实行调查取证与决定处罚分开、决定罚款和收缴罚款分离的原则。”这是老办法中早就有的规定，从1999年开始执行，也已经10多年了，但还没有彻底执行到位。,5、自由裁量权的把握。办法第六条“行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，（为规范环境行政处罚的实施，监督和保障环境保护主管部门依法行使职权，维护公共利益和秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益）并综合考虑以下情节：违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响；当事人的过错程度；违法行为的具体方式或者手段；违法行为危害的具体对象；当事人是初犯还是再犯；当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。”对以上情节综合考虑，同时还应遵循公正的原则，在同一个地区，同类违法行为相同或者相似的，社会危害程度相当的，行政处罚种类和幅度应当相当。不能有失公正和公平的原则。,6、不予处罚的情形。办法第七条“违法行为轻微并已及时纠正，没有造成严重后果，不予行政处罚”，这一条同样有三个要素：一是轻微；二是及时纠正；三是没有造成后果。从我们评查案卷来看，凡是立案的都有处罚，还没有发现我们的案卷没有处罚的，我认为，案件调查终结之后，经过审查，符合以上三个要素的可以不予处罚，但案卷该做还得做，不能不处罚就不做了，这是不完整的，特别是领导和上级交办的件，做完之后备案，这是佐证。7、回避情形。办法第八条“有下列情形之一的，案件承办人员应当回避：（1）是本案当事人或者当事人近亲属的；（2）本人或者近亲属与本案有直接利益关系的，（3）法律、法规或者规章规定的其他回避情形。”这主要体现公正，这里需要注意两点：一是符合回避条件的，案件承办人应当自觉回避；二是告知当事人有权申请其回避。,8、法条适用规则。办法第九条规定“当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章，效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款”这是我们常说的“上位法优于下位法，新法优于老法”的原则，但往往执行起来不是这样，不考虑法律效力等级，多数情况是哪个法条罚的轻就用哪个法条，效力相同就找轻的罚，这实际上是不符合法条适用规则的。9、责令改正与连续违法认定。办法第十一条“经环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。”不能为处罚而处罚，这违背了立法的初衷，处罚最终还是让其改正违法行为，作出行政处罚的同时，应当下达责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令，这是非常关键的，不能一罚了之，或者罚了之后就成了可以违法的通行证。“责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于连续或者连续状态的可以认定为新的环境违法行为”属于新的违法行为，可以依法继续实施处罚，直至改正为止，这不属于处罚法第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。一事不再罚原则。,10、处罚不免除缴纳排污费的义务，办法第十三条实施环境行政处罚，不免除当事人依法缴纳排污费的义务。”处罚和缴纳排污费是两个概念，不能混淆，处罚是处罚，缴排污费是缴排污费，不存在相抵问题。但实际中也有这种情况，特别是大企业和上市公司怕处罚不怕缴排污费，往往出现行政处罚罚款时，要求采取变通，把罚款变成排污费缴纳，这实际违反了立法的目的，达不到企业要教育的目的，所以我们在具体操作过程中不能采取变通的办法。11、处罚主体。办法第十四条“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。经法律、行政法规，地方性法规授权的环境监察机构在授权范围内实施环境行政处罚、适用本办法关于环境保护主管部门的规定。”这一条需要特别注意的是“在法定职权范围内”和“在授权范围内”，这是关键。,按照办法处罚种类有8种，不是我们环保部门都能处罚的，也是有级别管辖的，如“责令停产整顿”和“责令停产、停业、关闭”作为环保部门是不能处理的，法律所授权的是人民政府。有的是当地人民政府，中央直属和省属企业，市县级人民政府是不能处罚的，必须按照权限来办理。行政拘留也是行政处罚的一种，但法律上没有赋予环保部门限制人身自由的权力，必须依法移送公安机关审查决定。包括“限期治理行政命令的下达”也是有级别管辖。限期治理管理办法第四条“国家重点监控企业的限期治理，由省、自治区、直辖市环境保护主管部门决定，报环境保护部备案。省级重点监控企业的限期治理，由所在地设区的市级环境保护行政主管部门决定，报省、自治区、直辖市环境保护厅行政主管部门备案。其他排污单位的限期治理，由污染源所在地设区的市级或县级环境保护行政主管部门决定。”我们在具体操作过程中要从其规定。,从另外一个角度来讲，对环境违法行为的行政处罚也有权限的限制。环评法第三十一条第二款“建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”。这一法条，就有一个授权问题，也就是说谁审批谁处罚。类似的法条在其他单行法中也有规定，如大气法第四十七条，“建设项目的大气污染防治设施没有建成或者没有达到国家有关建设项目环境保护管理条例规定的要求，投入生茶或者适用的，由审批该建设项目环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者适用，可以并处一万元以上十万元以下的罚款。”这个处罚的主体也是谁审批环评谁处罚，类似这样的规定还有，所以在做处罚时，一定要搞清楚，处罚的主体是谁，必须从其规定，否则就是越权。12、案件移送。（1）外部移送：发现不属于环境保护行政主管部门管辖的案件，应当按照有关要求和时限移送有管辖权的机关处理。,关于外部移送关键这一条来如何理解。办法上也没有作出明确规定。最后查了一下案件移送法律文书制作指南的第五条“涉及经济综合，工商、建设、工业信息、安全监管等行政机关职责的，移送有关行政机关”。如不符合产业政策或者属于淘汰落后产能的，可以直接移送发改委或工信局。没有营业执照的，就可以直接移送到工商局。建设项目占用的基本农田，就可以直接移送到国土资源局，没有安全生产许可证的，移送到安监局等等。关键是要把握好属于哪个行政部门的职责，这一点一定要搞清楚，否则别的部门也不会接纳。其他4项涉嫌环境违法案件的移送都好理解，都有明确的上报和移送机关。涉嫌违法依法应当人民政府实施责令停产整顿、关闭的案件，经环境保护主管部门应当立案调查，并提出处理建议报本级人民政府。涉嫌违法依法应当实施行政拘留的案件，移送公安机关。涉嫌违反党纪、政纪的案件，移送纪检、监察部门。涉嫌犯罪的案件，按照行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定等有关规定移动司法机关，不得以行政处罚代替刑事处罚。,（2）内部移送：办法第二十一条“不属于本机关管辖的案件，应当移送有管辖权的环境保护主管部门处理。受移送的环境保护主管部门对管辖权有异议的，应当报请共同的上一级环境保护主管部门指定管辖，不得再自行移送。”所谓内部移送就是我们本系统应当负责的案件，我们没有管辖权的，如涉及到建设项目的项目谁审批应当谁处罚。涉及到省厅和环保部审批的项目就应当及时向省厅或环保部移送。13、管辖。（1）案件管辖：县级以上环境保护主管部门，管辖本行政区域的环境行政处罚案件。造成跨行政区域污染的行政处罚案件由污染行为发生地环境保护行政主管部门管辖。这个很好理解，谁的范围内的企业谁来处罚，我们这个县受污染了，我们去处罚别的县的企业那是不行的。（2）优先管辖：两个以上环境保护主管部门都有管辖权的环境行政处罚案件，由最先发现或者最先接到举报的环境保护主管部门管辖。,（3）管辖争议解决：对行政处罚案件的管辖权，发生争议时，争议双方应报请共同的上一级环境保护主管部门指定管辖。（4）指定管辖：下级环境保护主管部门认为其管辖的案件，重大、移送、或者实施处罚有困难的，可以报请上一级环境保护主管部门指定管辖。上一级环境保护主管部门认为下一级环境保护主管部门实施处罚确有困难的，或者不能独立行使处罚权的，经通知下级环境保护主管部门和当事人可以对下级环境保护主管部门管辖的案件指定管辖。上级环境保护主管部门可以将其管辖的案件交由有管辖权利的下级环境保护主管部门实施处罚。14、委托处罚。办法第十五条“环境保护主管部门可以在其法定职权范围内委托环境监察机构实施行政处罚。受委托的环境监察机构在委托范围内，以委托其处罚的环境保护主管部门名义实施行政处罚。,委托处罚的环境保护主管部门，负责监督受委托的环境监察机构实施行政处罚的行为，并对该行为的后果承担法律责任。”委托之后不能放手不管，要加强监督，不然的话出了问题，委托部门要承担责任，所以实行备案制度是非常必要的。再就是通过加大案卷评查频次，对发现的问题要及时纠正。避免和减少执法过错的发生。办法第七十三条规定“上级环境保护主管部门负责对下级环境保护主管部门的行政处罚工作情况进行监督检查。”这实际上是上级部门对下级部门的监督，同时对受委托的单位更要进行监督。包括环境保护主管部门应当建立行政处罚制度，这本身也是一种监督的措施。下级环境保护主管部门对上级环境保护主管部门督办的案件，也应当在结案后20日内向上一级环境保护主管部门备案。,15、纠正、撤销或变更。办法第七十五条“环境保护主管部门通过接受当事人的申诉和检举，或者通过备案审查等途径，发现下级环境保护主管部门的行政处罚违法或者显失公正的，应当督促其纠正。环境保护主管部门经过行政复议，发现下级环境保护主管部门作出的行政处罚违法或者显失公正的，依法撤销或者变更。”最后一点，关于与配套法律、法规的适用问题。本办法没有规定的事项，应当依据行政处罚法、罚款决定与罚款收缴分离实施办法、环境保护违法违纪行为处分暂行规定等有关法律、法规和规章的规定。,谢谢大家！,