新时代解决谁来种粮问题的思考与对策（落实谁来种地问题调研报告）.docx

新时代解决谁来种粮问题的思考与对策（落实谁来种地问题调研报告）对于有着14亿人口的大国而言，保障粮食安全是任何时候都不能掉以轻心的头等大事。党的十八大以来，习近平总书记多次从多个角度对保障粮食安全作出重要部署，他反复强调，靠别人解决吃饭问题是靠不住的。那么，我们必须靠自己解决好吃饭问题。而要解决吃饭问题，核心是解决好“谁来种地”的人的问题。近年来这一问题一直受到各级政府的高度重视，在各方的积极努力下，我国粮食连年丰收。但在经济社会发展规律下，我国农业从业人口持续减少，农村老龄化程度快速提升o截至年年底,我国农村常住人口占全国总人口的比重降至,第一产业就业人员占全部就业人员的比重降至。同时，年，我国人口出生率跌破%。，创年以来新低；乡村60岁、65岁及以上老人的比重比城镇分别高出个百分点。农村年富力强的劳动力不断外流，留守人员受自身素质禀赋较差所限，在种粮务农意愿、科学生产经验、先进技术接受与应用、市场经营管理等方面存在突出短板，导致有效劳动供给不足，长期来看或将削弱农业现代化发展动能，谁来种粮、怎么种粮”的隐忧对国家粮食安全造成威胁',紧绷“谁来种粮”之弦须臾不可放松。一、解决“谁来种地”主流建议对策进入新时代，国内外发展环境面临深刻复杂的变化。我国经济由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾.，正开启向第二个百年奋斗目标迈进的新征程；但与此同时，复杂严峻的外部环境和突如其来的新冠肺炎疫情，加剧了百年未有之巨变。这样的历史背景，更加凸显了推动我国粮食稳产保供、提质增效的重要意义，我们必须牢牢稳住粮食安全压舱石，为构建新发展格局扛稳粮食安全的重任。对于如何解决“谁来种粮”这一时代难题，怎样激发农民务农种粮的积极性、壮大种粮主体队伍，调研从多个角度提出了对策方案。第一，培育高素质农民。通过搭建产学研相结合的多元立体培养体系，让更多传统农民、返乡农民工、农村大学生等融入新型主体队伍，使其掌握实用、管用的技能，并成为“土专家”、种粮“好把式”，以及未来农业发展的中坚力量。这是一种从培育新主体层面出发的创造增量型答案。第二，探索搭建小农户与现代农业衔接的桥梁。在“大国小农”的国情与农情下，必须坚持以小农户经营为主导的粮食安全体系。一方面，要用好粮食价格、保险、科技等农业支持保护政策，从外部调动小农户的种粮积极性；另一方面，要鼓励小农户通过土地流转等方式形成产业合作模式，强化新型农业经营主体对小农户的融合带动，激发小农户的动力。这是一种从衔接赋能层面出发的激发存量型答案。第三，引入先进要素助推高质高效。新时代背景下，高质量发展是我国确定发展思路和政策调控举措的重要方向，粮食高质量发展也是题中应有之义。因此,有必要在种子、耕地等要素投入，土地流转、生产托管等经营模式，收储、加工、运输等流通环节，以及全产业链条上综合发力，为粮食生产经营主体注入新动能,补齐粮食高质量发展的短板。这是一种从时代需要层面出发的综合型答案。既有建议对策为我们提供了良好的思路，以提高增量、盘活存量、综合发力应对“谁来种粮”问题。但是，“无人种粮”只是一种表现形式，从根源上探寻抑制农民种粮积极性的原因，构建新时代我国粮食安全保障的发展思路,打造“多维一体”的粮食生产主体促进体系是走出“谁来种粮”困局的关键。2021年中央农村工作会议强调，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，保证粮食安全大家都有责任,要下大力气抓好粮食生产，牢牢守住保障国家粮食安全底线。对此，应进一步认识到回答“谁来种粮”问题对保障粮食安全、应对各种风险挑战的重大意义，要遵循经济社会发展规律，着眼中长期、结构性问题，提出系统性解决方案，打好粮食稳产保供“组合拳二“渔宓种箱”间顾挡地件处占乙次来种粮”之问由来已久，它不仅是我国面临的困扰，也是日本、韩国等发达国家早已面临的问题。近年来，农村劳动力不断向城镇二、三产业流动，粮食生产老龄化、女性化和兼业化问题凸显，青年人不愿种地已成为我国广大农村深刻而广泛的写照。但“谁来种粮”并不是不可调和的矛盾，矛盾中往往蕴含着新机遇，摸清当前种粮的趋势性特点，利用现有基础因势利导，才能高效、稳妥地解决“谁来种粮”难题。1.产业结构：“非农非粮”问题凸显，粮作播种面积下降农民种粮积极性的下降直观体现在耕地面积下降和农业结构调整两方面。一方面，由于经济社会快速发展，城市和农村建设出现“两头挤占”问题，耕地总量有所下滑。国土“三调”数据显示，我国耕地面积为亿亩，较国土“二调”的亿亩下降了亿亩。耕地存量受到威胁，守住耕地红线仍需常抓不懈。另一方面，我国正处于人均GDP突破1万美元、逐步向高收入国家行列迈进的重要阶段，对食物消费结构产生了重要影响。同时，由于种植经济作物的比较收益更高，农民也更倾向于调整粮经作物结构以保障收益。从农业种植结构上看，年以来，我国粮食作物播种面积总体呈下降趋势，尽管年有所回升，达到万公顷（），占农作物总播种面积的比重达到,但仍较年的万公顷下降了个百分点。更有甚者，部分地区盲目引种、扩种特定经济作物品种，但因生产场地适宜性差，产量、品质不过关，经济效益不佳。经济作物种植占比逐步提高，是市场规律中一个不可忽略的事实。2 .区域布局：平原地区占据主导，丘陵山区短板突出我国幅员辽阔，丰富的地理禀赋形成了复杂多样的区域性农业生产环境。平原地区具备规模化经营条件，耕地利用效率较高，有利于提升农业机械化水平，并对劳动力形成有效替代。但我国山地、丘陵和高原上的耕地面积占比超过60%,因土地细碎化、坡度大，无法有效开展农业机械作业，且由于长期以来农药、化肥使用过量，水资源供给不足，生产条件恶劣等原因，影响了丘陵山区农民的生产积极性，并直观地表现为耕地搭荒问题。由此观之，丘陵山区“谁来种粮”问题是少数关键问题，必须予以高度重视，抓紧谋划，打好充分挖掘我国种粮潜力的“主动仗”。3 .生产关系：人力、畜力贡献减少，机械动力逐步取代过去种地，生产关系主要是人力、畜力和耕地之间的关系，在技术进步的大环境下，生产关系已逐步调整为人力、机械动力和耕地之间的关系。第三次全国农业普查主要数据公报（第一号）显示，年我国有拖拉机近万台，旋耕机超万台，播种机超万台，耕整机超万台，农业机械化己打下良好基础。此后，我国农业机械化水平持续快速增长，年农业机械总动力达万千瓦，较年增加,其中仅个粮食主产区就占全国总量的。农业农村部公布的数据显示，年全国农作物耕种收机械化率达到,其中小麦稳定在以上，水稻、玉米分别超、%,主粮作物生产己高度依赖农业机械。总体看，农业机械对农业劳动力有明显的替代效应，要解决今天“谁来种粮”的问题，应当立足新的生产关系提出解决方案。4 .人才供给：轻壮劳动力流失率高，有效劳动供给减少实现农业农村现代化是乡村振兴的总目标，而具有主观能动性的农民在其中发挥着中流砥柱的作用，农民现代化转型对乡村振兴战略的成败具有重要影响，对“谁来种粮”之问，也是对乡村“靠谁振兴、为谁振兴”的追问。农村发展要素持续向城市转移，以种粮为代表的农业生产在乡村产业发展中的地位持续弱化。从数量上看，我国乡村人口占比接连下降，从年的%下降到年的,同期，第一产业就业人员数从亿人下降到亿人，第一产业就业人员占全部就业人员的比重从%下降至%O。从年龄结构上看，我国农村老龄化程度也要明显高于城市。此外，农业活动女性化特点日渐凸显，由于女性在体力、文化素质、家庭分工等方面所受的限制，一定程度上也影响粮食供给安全。粮食生产乃至于乡村产业兴旺，迫切需要一支由懂农业、爱农村、爱农民的富有活力的青壮年组成的高素质生力军。近年来，省委、省政府认真贯彻落实习近平总书记关于国家粮食安全重要指示批示精神，始终把保障粮食安全作为“三农”工作的首要任务，严格落实粮食安全党政同责要求，积极采取有效措施，全力保障粮食稳产丰收，为稳物价保民生、稳定经济大盘提供重要支撑。三、土地耕种现状调研情况（一）粮食种植情况。国土“三调”数据显示，全省现有耕地面积万亩，其中灌溉耕地面积万亩、占%。的耕地分布在高原和平原，市耕地面积较大，占全省。年全省粮食播种面积万亩、产量万吨。其中，夏粮面积万亩，主要为冬小麦和春播马铃薯，分别占夏粮总面积的和；秋粮面积万亩，主要包括玉米、豆类、薯类、水稻、杂粮等，分别占秋粮总面积的%、%、%o市粮食产量较大，占全省粮食总产量的。（二）耕地摆荒情况。自搭荒地整治工作开展以来，全省播荒耕地面积从年底的万亩降至年月底的万亩，下降。现存搭荒地中搭荒12年的有万亩、2年以上的有万亩，市占、市占、市占、市占、市占。导致耕地搭荒的原因主要有生产效益低下、生产条件差、缺少劳动力、流转后经营不善等。目前，各市正在积极组织有序复耕，预计年底前完成复耕面积万亩，市部分丘陵山区因易地搬迁等原因未能复耕的计划明年实现“达标清零”。（三）农业从业人员情况。年，全省家庭承包经营农户万户、耕地面积万亩，家庭农场家、经营土地面积万亩，全省农民专业合作社家，其中种植业合作社家、占比。农村固定观察点村级调查数据显示，农业从业人员中男性占；年龄在51岁以上占,3150岁占；小学、初中、高中文化程度分别占、%、%,大专及以上学历占比仅为。总体来看，农业从业人员年龄偏大、学历偏低现象较为严重。（四）适度规模经营情况。年，全省家庭承包耕地流转总面积万亩，其中，流转到农户、家庭农场、合作社、企业的面积分别为万亩、万亩、万亩、万亩，占流转总面积的。不同地域、用途的土地流转价格存在差异，水浇地种植粮食作物约元/亩/年、种植果树等经济作物约元/亩/年，山地约元/亩/年、川地约元/亩/年，个别县区可达元/亩/年。各级各类社会化服务组织万个，主要以合作社、农村集体经济组织、农业企业为主，分别占、%,累计为万户（个）小农户和规模经营主体开展服务。农业生产托管面积达万亩次，其中托管粮食作物万亩次，占托管总面积的。四、年轻人不愿意种地的主要原因（一）生产成本逐年走高，种粮比较效益下滑。近年来，我省粮食生产成本年均增长速度远大于粮食产值年均增长速度，随着生产成本的大幅上涨和收入的小幅增长，粮食种植净利润和成本利润率总体呈下降趋势，有时甚至处于亏损边缘。据不完全统计，年以来，我省小麦每亩人工成本净增元以上，农业生产资料价格上涨明显，如年月日化肥价格比上年同期上涨了倍以上。人工成本和农业生产资料价格的上涨，导致粮食作物亩生产成本至少增加元，有的地方甚至增加180元一200元。适度规模经营虽然一定程度上降低了生产成本，但土地流转价格逐年上涨抵消了部分规模种粮收益。加之农业生产大多周期较长，面临的自然风险、市场风险等不确定因素较多，导致农业生产收益难以有效保障。农业生产收入远低于二三产业，“种粮一年不如外出打工一月二（二）农业基础设施薄弱，抵御自然灾害能力不足。一是耕地条件较差。我省的耕地为旱地，15度以上坡耕地约占,中等地和低等地约占,耕地质量总体水平较低。已建成高标准农田占全省耕地面积的,多数耕地仍存在基础设施薄弱、耕地质量不高等问题。二是自然灾害风险较大。近年来我省极端天气气候事件较频繁，霜冻、干旱、冰雹、强降雨等灾害性天气显著增多，年秋季强秋淋洪涝、年夏秋特大高温干旱、年夏收期间持续阴雨都对农业生产造成了严重不利影响。三是机械化水平滞后。全省主要农作物耕种收综合机械化率为,比全国平均水平低个百分点。陕南丘陵山区地形复杂,耕地分散,机械化率不足。农机装备结构与现代化农业需求还有一定差距，主要表现为：动力机械多、配套机械少，小型机械多、大型机械少，大众机械多、小众机械少，落后机械多、新型机械少，耕种环节机械多、收储环节机械少。（三）经营主体实力不强，社会化服务相对滞后。一是主体实力不强。相当一部分主体规模偏小、实力较弱，缺乏专业人才培训和引进机制，经营管理水平跟不上，严重影响其专业化、市场化发展，削弱了市场竞争力。二是服务水平相对滞后。当前，我省农业社会化服务主要集中在产中，对产前信息采集、市场预测及产后烘干、储存、加工等环节服务较少，难以满足多样化的市场需求。且大多地方还停留在单环节托管或植保、农资、机耕机收等一般性服务，综合托管及全程托管占比较低。三是利益联结还不紧密。一方面，处在一个产业链上的各主体间联合与合作不足，利益联结不够紧密，影响整体功能发挥。另一方面，大部分主体和农户的利益联结机制以订单农业为主，受主体自身发展所限，在满足自身经营的前提下，难以有效带动农户增收，双方之间没有形成风险共担、利益与共的局面。（四）年轻劳动力流失严重，农技人才较为紧缺。一是年轻劳动力严重缺乏。据调查，农业从业人员中，年龄50岁以下的仅占。大量青壮年劳动力为了获取更高的经济收入，选择外出务工从事建筑业、服务业、制造业等非农产业，不可避免地形成了种粮副业化、老龄化、兼职化。二是涉农人才外流严重。农村基层薪金待遇、环境条件与城市差距较大，发展空间也相对狭窄，就业、发展、生活等方面限制导致人才在乡村难以安心扎根，涉农专业毕业生更多流向农业科研机构、农业企业、农产品加工企业等单位，不愿到“三农”一线去工作。三是专业技术人才紧缺。当前农业从业人员中，专业技术人才占比较少、老龄化严重，难以满足农业生产指导服务需求,特别是缺乏农业科技人才、农业经营管理人才、专业技术岗位人才、农业专业服务型人才。（五）农业信贷融资困难，金融服务供给不足。一是融资难。受新型经营主体自身条件限制，市场对其总体认可度低、信心不足。加之农机设备、农地经营权等相应的产权评估、登记机构和交易流转市场不完善，增加了农村信贷的风控难度。贷款利率从%不等，利率低的条件严、放款慢，利率高的又增加经营成本，融资难、融资贵现象依然存在。二是不匹配。经营主体向金融机构申请贷款审批时间较长、贷款期限偏短，而农业生产季节性强，经常出现放款周期与农时不匹配问题。金融产品单一，新型、多元的信贷服务不足，授信覆盖面窄、额度低，信贷风险分担补偿机制不健全。三是农业保险投入不足。目前我省尚未被纳入国家扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围，受限于省级财政资金规模，仅在小范围内开展试点，受众小、需求多样性不足。农业保险种类单一、要求高、赔偿低，不能有效满足主体需求。个别主体受年龄、文化程度、种粮经验等因素限制，承保意愿不强。（六）补贴水平相对较低，农业发展激励有限。一是补贴水平相对较低。年我省3批次实际种粮农民补贴合计平均为元/亩左右，加上耕地地力保护补贴元/亩三个等次，合计不足元/亩，而我省粮食种植物化成本约为元/亩，两项补贴资金不到物化成本的,难以覆盖农资价格的上涨幅度。二是农机补贴结构不优。小麦宽幅沟播机、玉米增密度精量播种机等高端机型补贴标准偏低，仅作为常规机具享受定额补贴，而一些保有量明显过多、技术相对落后的机具降标和退出机制尚不健全，部分领域“无机可用”“有机难用”问题突出。三是种粮激励作用有限。现行补贴资金量大、面广、标准低，对农户和种粮主体扶持有限，激励效果不明显，调查的位普通农户及位种粮大户中，的人认为补贴政策不能提高种粮意愿。五、“谁来种粮”困局的成因分析“谁来种粮”问题的趋势性特征蕴含着更深层次的缘由。对于粮农而言，种粮不仅是关乎经济利益实现的生存层面的事情，也是关乎经营能力提高的发展层面的事情，更是关乎贡献乡村、推动乡村振兴的价值层面的事情。耕地“非农化”和“非粮化”、农村劳动力外流，体现出当前农民对粮食生产过程中存在的有关生存、发展和价值实现三个层面问题的不满足，必须抓住事物的关键，从源头上解决问题，研判“标本兼治”的方法。1 .经济激励不足，粮农生产增收困难近年来，粮食生产成本增幅高于粮食价格涨幅，种粮收益空间不断被压缩，直接打击了农民的种粮积极性。一方面，成本“地板”不断攀升。根据历年全国农产品成本收益资料汇编，20042020年，我国稻谷、小麦和玉米三大主粮平均生产成本从元/亩提高至元/亩，增幅达Oo尽管为鼓励和引导农民种粮，连续个中央一号文件先后作出了一系列惠农部署，但农资价格上涨不断挤占政策红利空间，粮农收益受到挤压，导致部分农民把双季种植改为单季种植、由精耕细作退变为粗放经营，甚至出现了弃耕搭荒现象。此外，近年来叠加新冠肺炎疫情及地缘政治风险，国内农资供应及相应成本也受到影响，为农业生产带来不确定性。另一方面，粮食价格面临“天花板”。从内部环境看，粮食的战略性物资和“百价之基”地位，决定了粮价涨幅受限。20-20年，三大主粮平均每公斤主产品销售价格仅由元上升至元，涨幅约,且近5年来基本保持稳定（），而同期全国城镇单位就业人员平均工资涨幅远高于此。提高农产品附加值是促进农民增收、农企增效的有效手段，但粮食产业链条短、附加价值低，导致市场红利分享度低、价格提升难。此外，由于部分地区为发展经济，形成了“重工轻农”“重经轻粮”的错误思想，农业生产逐渐向“非农”“非粮”领域倾斜。从外部环境看，随着我国对外开放程度逐步提高，粮食价格也受到国际市场的冲击，低价进口粮干预国内粮食供需关系，国际粮食价格一定程度上成为国内粮食价格的“天花板二2 .替代效果欠佳，要素供给有待优化农业机械、农业社会化服务组织等对农业劳动力投入形成替代，但目前农机等服务供给难以满足农民日益多元化的需要，农民对服务的满意度不高，农机等服务的赋能效果有待提高。在农机供给上，虽然农业机械在粮食生产中覆盖率很高，但其供求矛盾仍然凸显。从供给侧看，因研发制造能力不足、对市场需求掌握不透，农业机械供给表现出总量不够、结构不优、质量不高、配套不足等特点，农机供给不充分、不平衡问题亟待破解。从需求侧看，作为粮食生产主力军，农民特别是老一辈农民的科学文化素质普遍不高，他们对机械化、智能化、标准化等先进的生产要素和管理方法学习掌握能力较低，适应现代农业发展需要的难度较大。农业社会化服务被赋予衔接小农户与现代农业的重要使命，近年来农业社会化服务组织在数量上快速增长，但目前其服务供给仍存在总量不充足、内容不匹配、结构不均衡等突出制约与困扰。究其原因，一方面是受客观服务能力限制，服务组织的服务成本较高而质量欠佳；另一方面是受主观服务意愿影响，服务组织更倾向于服务规模化经营主体。此外，部分地区存在服务区域性垄断特点，服务组织处于强势地位，农户难以有效分享服务收益，甚至当农户因不满意服务质量而发生纠纷时，无法有效维权，这也损伤了农民对社会化服务模式的信任。3经营环墙较差.社会期待难以满足向着我国全面进入小康社会，农民已不再满足于通过生产保障基本生活，不仅对生产环境有了更高的要求，对美好生活也有了更高的期待。但农业劳动环境较差，农业生产“不体面”，农村生活条件简陋，基本公共服务不足，导致有条件的农民纷纷外出，种粮人才不足。一方面，农业生产体验感较差。新时代，农民对美好生活有了更高的追求，特别是80后、90后甚至00后的新生代对农业生产条件改善的要求逐步提高，他们需要一个更加体面舒适的作业场景。尽管我国对农业基础设施建设的投入力度持续加大，但距农业农村现代化的目标尚存差距。在现有生产模式下，粮食种植作业环境条件较为艰苦，体验感较差，培育“新农人”面临实际困难。另一方面，农村生活条件不能满足时代需要。农村是农民生活的家园，但当前农村基础设施欠账较多，人居环境底子薄、基础差；文化、教育、医疗、卫生、养老供需缺口较大，人居环境与公共服务水平对人才的吸引力不够，削弱了农村可持续发展的动能。六、精准施策，全力解决“怎么样”吸引各类主体种地（一）以完善双层经营体制推动粮食生产提质效。一是坚持基本制度，勇于探索创新。坚持农村土地“集体所有、家庭承包经营”的基本制度，实行“三权分置”，放活农村土地经营权，促进土地规范有序流转，通过发展农业社会化服务，逐步实现小农户与现代农业有效衔接，推动农村土地规模化、集约化经营。二是规范土地流转，促进规模经营。在农户自愿、集体同意的前提下，加快推进农户间、承包农户与其他农业经营主体间通过转包、出租、互换、入股等方式流转土地经营权实现土地规模经营，或者不流转土地经营权，将重要的田间作业环节交由社会化服务组织完成，形成服务规模经营，降低成本，提升产量，实现规模效益。三是培强各类主体，推动协同发展。实施新型农业经营主体提升行动，支持有条件的小农户加快成长为家庭农场，支持家庭农场组建农民合作社，引导农民合作社兴办企业，推动经营主体由数量增长向数量质量并举转变，经营主体发展质量效益稳步提升、服务带动效应显著增强，基本形成以家庭经营为基础、新型农业经营主体为依托、社会化服务为支撑的现代农业经营体系，推进新时代农业高质量发展。（二）以优化财政支农政策推动粮食生产再壮大。一是将农业农村作为财政支出的优先保障领域，建立财政支农投入稳定增长机制，不断提高土地出让收入用于农业农村比例，确保粮食生产财政投入总量持续增长。加强涉农项目绩效管理与评价结果运用，推动财政资金发挥最大效益。二是优化粮食生产补贴政策，在维持现有耕地地力补贴的基础上，将20-20年针对粮食生产的专项补贴制度化，同时采取有效措施提高补贴标准和补贴精准性。增加并改进对粮食规模经营主体的直接补贴额度和方式，加快出台对粮食经营规模阶梯递增的补贴政策。三是调整农机补贴导向，取消或降低市场已经趋于饱和的常规机械补贴，将适应规模化种植的耕种一体化作业机具、粮食烘干、山地丘陵作业机具纳入优先补贴范围。将大型农机具、智能农机装备补贴力度提高到40%以上，促进农机更新替代,提升农机现代化水平。要优化机制驱动，就要坚持“辅之以利、辅之以义”的思路，发挥好政策的输血功能与造血能力。第一，扩大增量、优化结构。继续坚持并完善耕地地力保护补贴、稻谷小麦最低收购价、玉米大豆生产者补贴等政策，提高补贴的精准性和指向性，稳定农民的种粮收益预期。同时，建立更契合我国农业发展特点的支持保护体系，提高“绿箱”补贴比例，优化粮食生产支持政策结构。第二，增强能力、用好市场。实施农业产业基础再造工程，围绕农业产业链做专、精、特产品，形成产业分工合理、产业链条完整、核心竞争力强、综合效益高、产业结构优的现代农业产业体系。建设国家粮食安全产业带，打造产业链、价值链、供应链“三链协同”的粮食产业体系，加快创新发展粮食新产业、新业态。第三，强化考核、健全机制。落实粮食安全党政同责，加快制定粮食安全责任制相关规定，细化有关粮食播种面积、产量、耕地质量等考核指标，完善考核结果运用，形成对粮食生产稳面积、稳产量“长牙齿”的硬约束。健全粮食产销区利益补偿关系，健全成本分担机制，以补偿发展权为重点，合理补偿粮食生产者利益。（三）以增加金融服务供给推动粮食生产再突破。一是持续深化农业农村部门与金融部门联合合作机制，优化并出台农村金融供给政策，有效缓解种粮农户及粮食规模经营主体融资难、流动资金少等困难。推动构建财政优先保障、金融重点支持、社会积极参与的农业多元化投资格局。二是鼓励金融机构创新金融产品，发挥省、市、县农业信贷担保体系作用，拓宽知识产权、畜禽活体等动产质押范围，降低担保费率，探索土地承包经营权、宅基地（农房）、温室大棚、养殖圈舍、大型农机具等依法合规抵押融资新模式。三是扩大农业保险覆盖范围，逐步实现三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险全覆盖；创新适合种粮大户及粮食规模经营主体的保险品种，提高政策性保险的保障水平。支持社会化风险赔付评估机制，适当提高赔付标准，简化赔付手续，吸引更多种粮大户参保投保,增强抗风险能力。（四）以培养农业生产经营骨干推动粮食生产再提升。一是围绕保障粮食安全和重要农产品供给所需的高层次人才，面向新型经营主体带头人、农村集体经济组织负责人、社会化服务组织负责人、农业产业化龙头企业负责人、种养大户带头人和中级及以上职业农民，开展定制化、体验式、孵化型系统培育，造就一批乡村产业振兴带头人“头雁”队伍。二是分层分类开展全产业链带头人培训I,省级瞄准产业发展示范引领人员、到乡大学生、回乡能人、返乡农民、入乡农业企业家等开展示范性培训，市级聚焦家庭农场主、农民合作社骨干和农业农村社会化服务人员开展提升培训，县级围绕粮食和县域特色产业开展技能培训，着力培育一批引领一方、带动一片的高素质农民队伍。三是加大农业科技创新人才就地培训力度，充分发挥各地农业培训示范基地、“科技小院”及科技特派员作用，帮助农户解决产业发展中的技术难题，用新品种、新技术、新农机推动传统产业转型升级。着重培育和造就一批思想观念新、生产技能优的农业科技示范主体，辐射带动周边农户科技素质和技术应用能力提升，持续推动农业农村高质量发展。（五）以小农户经营为基础加快培育新型农业经营主体。我国农业人口众多，但农户因农业生产禀赋与能力的不同发生了分化。第三次全国农业普查主要数据显示，年我国有亿个农业经营户，其中为小农户，小农户中又有从事种植业。由此观之，当前和今后很长一段时期内，小农户仍然是粮食生产的主力军，小农户家庭经营仍将是主要的生产经营模式。因此，在走出“谁来种粮”困局的思路上，要注意一手抓新型农业经营主体培育，一手把小农户引入现代农业发展大格局，特别要注重充分发挥新型农业经营主体的示范带动作用，做好联农带农工作,以进一步释放小农户的粮食增产潜力，形成新型农业经营主体引领下的小农户家庭为主体的粮食生产格局。同时，要下力气改善基础设施和基本公共服务，妥善解决乡土人才的待遇和职业认同问题，为人才留乡打造良好环境。（六）以创新驱动为引擎用新技术、新模式推动高质量发展。创新是事物发展的动力和源泉，回答“谁来种粮”之问，要抓住科技革命和产业变革的机遇,通过创新技术手段和组织模式，将先进要素引入种粮过程，不仅确保“有人”种粮，还要种好粮。在技术层面，农业农村部公布的数据显示，年、年、年，我国农业科技进步贡献率分别为、%,年均复合增速由提高至,科技进步贡献率增速加快。要继续抓住创新这条主线，特别是聚焦农业装备补短板，让农业机械在降低劳动强度、提高生产效率上释放更大潜力，发挥好农业机械化的重要支撑作用。在模式层面，在农村青壮年劳动力外流的背景下，创新推动生产关系变革，加速发挥农业社会化服务的要素补充功能，通过提供专业化、标准化、集约化的服务，形成对传统小农生产的有效替代和补充，使农业社会化服务在保证粮食有效供给、促进粮食产业高质量发展上发挥更大作用。（七）以机制优化为根本围绕政策保本、经营增效做文章。保障种粮农民收益是维护粮食生产积极性的关键，但粮食“百价之基”的地位和产业链条延伸不足的局限要求必须统筹用好政府和市场“两只手”，以政策保基本、向市场求突破，通过政策保本、经营增效提高种粮农民收益，共同走出“谁来种粮”困局。一是强化地方政府的重农抓粮意识。建立健全考核机制，释放考核的指挥棒潜能,压实地方党委和政府保障粮食安全的政治责任，用好行政手段，为种粮提供良好的外部环境支撑。二是发挥好补贴政策的“兜底”作用。由于粮食是保证社会稳定的战略基础，具有准公共物品属性和较强的外部性，因此要健全完善支持保护机制，持续加大粮食产销补贴力度，让农民种粮实现保本微利。三是以延长粮食产业链为抓手促进产区增收。将粮食种植、储藏、加工、销售等各个环节打通，推动一二三产业融合发展，以粮食深加工产品作为粮食经济发展新的增长点，吸引更多主体参与到粮食生产中来，壮大主产区粮食经济，用好市场化手段促进粮农增收。（八）以人才培养为主导造就新型农民队伍。解决“谁来种粮”问题，最基本的还是要在“人”上发力，用好小农户存量，挖掘新主体增量，落实好新型农业经营主体培育的重大战略，提高农民素质，优化完善人才保障机制，为保障粮食供给稳定，进而振兴乡村奠定扎实的人力基础。第一，大力培育新型农业经营主体。按照有关文件精神，加快培育家庭农场，规范提升农民合作社。同时.，鼓励建立新型农业经营主体辅导员队伍，充实基层管理工作力量，帮助农业经营主体高质量发展。此外，考虑到大小农户共同富裕的目标，应结合不同类型主体的比较优势，让新型农业经营主体在粮食生产中逐步发挥主力军作用，弥补部分小农户逐步转向“非粮”生产甚至退出农业生产的局面。第二，开展系列行动提升主体素质。选择一批拥有适度规模经营、先进生产技术、主导粮食产品、良好经营效益、一定品牌影响特点的优质新型粮食生产经营主体开展示范创建、对标评比活动。同时，通过政府购买服务、高校职业教育、新媒体科普等方式，分层分类对粮食生产主体组织开展有关生产技术、产业发展、市场营销等培训课程。第三，为农业人才营造良好的政策环境。一方面，搭建发展平台，优化针对农村人才的财政、税收、金融、用地等政策；另一方面，推动构筑均等化的城乡基本公共服务体系，提高农村基础教育、基本医疗卫生、社会保障、养老服务、住房保障等水平，借此吸引城市人才、农民工、农村大中专生等返乡成为“新农人二（九）以机器替代为突破口推进农业机械化、智能化。在新的生产条件下,机器替代是解决缺少人力种地的重要选项，是一种无须通过大量新增人力即可解决“谁来种粮”问题的有效手段。要强化农机装备技术支撑，提高农机科技创新能力，加快农机农艺融合，完善农机购置补贴政策，促进粮食生产高质量发展。第一，加快补齐农机装备短板。结合当前种粮农机需求及未来发展趋势，因区域、因产业、因品种、因环节开展基础性、原创性研究，加速提高农业机械关键技术自给率。同时，面对日益复杂的气候条件引发的自然灾害，要抓紧建立应急作业服务队，增加应急抢收装备和服务供给，提升防灾减灾救灾能力。第二，推进农机、农艺、农田配套。强化农机、农艺、品种集成配套，特别是应在国家部署的重大任务上重点发力，如在当前大力发展大豆油料生产、推广大豆玉米带状复合种植等新模式上，抓紧总结形成满足不同区域、品种和规模需要的标准、模式和技术规程。第三，继续加大补贴力度支持农机购置行为。持续发挥好农机购置补贴对农业机械化的促进作用，保持政策的持续稳定并逐步加大投入，通过政策牵引，提高机具的替代比例。鼓励优先保障主要粮食作物、丘陵山区所需机具的补贴需要，提高重点区域薄弱环节机具补贴额和高端智能化机具补贴力度，提升机器替代的覆盖比例和服务水平。（十）以推动模式转换为主线发展农业社会化服务。适应新的生产关系，就要推动模式转换，让服务组织帮农民解决好种地问题，从而形成农业社会化服务新格局。要健全农业专业化社会化服务体系，推动不同服务主体各尽其能、共同发展，坚持需求导向拓展服务领域，创新服务机制，优化利益联结机制。第一，协调发挥比较优势。兼顾公益导向和市场导向，引导不同服务主体分工协作、错位发展、发挥比较优势，形成错落有致、布局合理、功能协调的粮食生产服务体系，更好地服务粮食生产。第二，延伸拓展服务领域。紧密围绕种粮主体需求，将服务向产前和产后全产业链上拓展。如良种培育、集中育秧、技术集成等，强化新品种、新技术示范推广、粮食烘干、仓储、物流等。同时，注重将服务对象向小农户倾斜，加速引领小农户进入现代粮食产业体系。此外，在金融保险等服务领域逐步探索，有效防控粮食生产经营中存在的风险。第三，优化创新服务机制。在巩固推广既有优良运行机制的基础上，针对服务小农户交易成本较高的现实，充分借助基层党组织建设和农村集体产权制度改革的力量，发挥好村委和村集体经济组织的衔接小农户和服务主体的作用。第四，健全风险共担、利益共享的利益责任联结机制，调动服务方和购买方的积极性。此外，强化制度建设，通过建立服务标准、规范服务合同等方式，确保小农户利益不受侵害。