政府机关购买后勤服务的实践与探索.docx

政府机关购买后勤服务的实践与探索政府机关后勤服务是保障机关安全有序高效运行不可或缺的基础，是机关事务工作的重要组成，也是后勤服务发展的重要方面，理应纳入政府购买服务的范畴。2020年初财政部公布政府购买服务管理办法（财政部令第102号），规范和加强政府购买服务管理，凸显出政府购买服务的重要意义。在新的要求下，各级机关怎样贯彻政府购买服务管理办法，进一步优化后勤服务购买流程，提升后勤服务供给质量，助力机关业务改革发展，值得研究、实践和探索。一、厘清后勤服务的内涵和范围厘清政府机关的后勤服务的内涵和范围，首先要厘清的是“机关后勤”与“机关事务”这两个概念，这对讨论政府购买后勤服务有非重要的理论作用。“机关后勤”是我国特有的称谓，它参照了军队后勤的概念，是从计划经济时期沿袭下来的说法。主要是指机关后勤服务项目、内容、标准、质量层面的工作。“机关事务”是相对于机关政务的概念，是在改革开放新的历史条件下进行理性思考的认识，主要是指所有旨在保障机关正常运转的事务性管理和服务工作。“机关后勤”与“机关事务”两个概念之间的联系是，“机关后勤”寓于“机关事务”之中，特别是“机关后勤”作为一种约定成俗的说法，有时也包括了行政管理的综合保障服务。“机关事务”管理是政府机关行政管理的组成部分之一，其主要职责是以资产管理为核心，比照现有的国家各级的机关事务管理局的职能，就是办公用房调配、库存、设备服装管理等，其目的是以提供高效物质保障为手段，保证机关高效有序运转，是政府自身建设的重要方面，并确保政府机关的各类资产保值增值，“机关事务”管理工作不可能社会化。“机关后勤”包括的则是相对“类社会化”或可社会化的部分，比如：物业管理、环境维护、文印服务、被服洗涤、餐饮服务等。从理论层面厘清“机关后勤”与“机关事务”两个概念，有助于对政府购买后勤服务的理解。从现有政府机关各级组织对机关后勤管理的范围来讲，作为一种约定俗成的说法，机关后勤管理在一定程度上包括了行政单位机关事务管理和后勤服务保障两层含义，可以简单地理解为目前机关后勤管理服务工作实际包括两个层面的服务，一是行政单位内部管理，即必须自办的服务；二是可以外包的服务。而这两个层面的服务则分别对应着“机关事务”和“机关后勤”，政府购买后勤服务的范围也应控制在上述的“机关后勤”范畴内，也就是说购买“可以外包的服务”。二、政府机关后勤服务供给模式的实践国内各地区、各层级的机关后勤事务管理仍处在不平衡不充分的状态,各层级间机关后勤事务管理组织机构不统一，甚至同一地区或同一条线的后勤机构的性质、职责、权限、运作模式等方面都存在很大的差异，这也造成在后勤服务购买方面呈现出不同的购买方式和购买主体。第一类，由政府机关直接负责后勤服务的购买，直接向社会第三方购买后勤服务，购买主体是政府机关内设机构、具有行政机构性质的机关事务管理部门或是公益一类机关后勤事业单位。第二类，由政府机关负责后勤服务购买，向社会上设立的公益二类的机关事务服务中心进行购买，后勤服务经费划拨至机关事务服务中心。财政部、中央编办关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见提出，“凡是公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，应当将财政拨款改为政府购买服务”，并明确购买服务的行政主管部门应当将相关经费预算由事业单位调整至部门本级管理。第三类，由中央和国家机关、部分省级机关所属机关服务中心承担着后勤服务组织实施，但还没有进行分类改革。目前，大部分机关将后勤服务经费列入部门本级预算，预算包括机关服务中心自办服务和外包服务，委托机关服务中心组织提供后勤服务，机关与机关服务中心之间通过服务协议或者购买合同等方式，建立财务结算关系，按照约定由机关向机关服务中心支付费用。三、政府购买后勤服务的实践探索政府购买后勤服务的采购首先是政府机关的一种购买行为，其资金来源都是财政经费，采购行为应当遵循政府购买服务管理的相关规定。由于政府购买后勤服务采购范围与标的不同，要严格按照政府采购法招投标法政府采购需求管理办法政府采购非招标采购方式管理办法等文件执行，尤其是政府购买服务的政府采购工作一定重点关注采购流程、质量、绩效等要点。第一，要明确采购方式，要结合政府采购的实际项目、内容、标准、预计标的价格进行分析，采取合适的采购方式，属于政府采购范围的，要对拟采取的政府采购方式进行明确，选取的政府采购方式属于非招标采购方式的要按流程申报。第二，对上述第二类或第三类供给模式的单位，选取的政府采购方式集中在竞争性谈判、单一来源采购和询价采购这三种，建议考虑进行一次政府采购方式的论证，就是利用招标代理机构组织专家对拟选取的政府采购方式进行论证，重点论证采购方式的可行性，以及采取该方式的原因和理由是否充分。采购方式报经主管预算单位同意、财政部门批准后，方可组织实施。第三，政府购买服务合同签订履约后，购买主体要继续关注政府购买服务项目的全过程绩效实现情况，监督落实内控，节约行政资源，规范服务类型，提高了工作效能；财政部门可关注纳入项目支出预算的服务内容，可选择性地实施重点项目绩效评价。四、实践中的困难及对策建议2022年以来，各地方和各部门针对政府购买服务管理办法制定了一系列的执行文件，对实施政府采购的政府购买服务项目范畴、采购方式、采购合同签订、合同分包、履约验收管理等作出细化规定，有效地推动了政府购买服务向深入推进，对政府购买机关后勤服务方面也给予了一定的明确，然而还有一些在实践中的困难值得关注。第一，机关后勤管理服务归类打包边界不清。由于各层级间机关后勤事务管理组织机构不统一，甚至同一地区或同一条线的后勤机构的性质、职责、权限、运作模式等方面都存在很大的差异，在采购过程中存在将后勤服务施行“总包”，对“自办服务”和“外包服务”无差别对待,形成金额较大的标的项目进行单一来源采购的问题。一方面在“总包”合同中只要有几个或多个分项属于单一来源采购方式的，整个项目就存在施行单一来源采购的可能性，不利于主管预算单位、财政部门精准识别；另一方面由于包含的范围过大，有形成转包服务的可能，演化成后勤服务工作“二传手”的现象。另外，也不利用将可外包的非核心、非关键服务部分进行分解，为未来的后勤服务社会化提供市场化机会，以培育市场中小服务供应商，扶持中小企业。建议各级财政部门和业务条线主管部门结合地域和部门特点，进一步细化政府购买服务项目，对机关后勤服务归类给予一定明确，规范采购边界和方式。第二，政府机关购买后勤服务的核心是节约财政资金，提供高效服务。政府购买后勤服务的目标是“政事分开、管办分离，机构精简、职能优化，管理内置、服务外购，统分结合、保障有力”。通过市场化的方式提供机关后勤服务的新局面，推动机关运行保障更均衡、更优质、更高效。这些实效的落实需要进一步加强单位绩效管理。目前，财政部门对预算资金使用的绩效评价更关注于项目支出预算，现实中后勤服务经费来源更多的是一般性预算支出，在一定程度上会形成绩效评价的间隙。建议财政部门可在关注重点项目预算绩效的同时，适度关注预算单位整体绩效评价，可将机关后勤服务绩效评价体系纳入预算单位整体绩效评价的内容中来，保证财政资金使用的高效优质。含关于进一步优化营商环境支持小微企业高质量发展的调研报告营商环境是一个地区经济软实力和综合竞争力的集中体现，是地区生产力、竞争力、吸引力的重要衡量标尺。为摸清XXXX市市场主体对优化营商环境工作的现实需求，以及高质量发展中遇到的困难和问题，2023年年初开始，陆续走访相关政府部门、部分旗市区、市经济技术开发区、企业行业协会等，通过实地察看、组织座谈、一对一交流等方式，深入了解了我市优化营商环境工作存在的问题和不足，在组织多方分析研判基础上，提出了改进建议。希望为XXXX市优化营商环境、推动小微企业高质量发展工作提供参考。一、优化营商环境是重要的政治任务营商环境就是生产力，一个地区要发展，短期靠项目，中期靠政策，长期靠环境。良好的营商环境对于吸引项目落地、激发经济发展的内生动力具有十分近年来，习近平总书记对优化营商环境工作作出多次重要指示，在党的二十大上明确提出“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”的工作任务，国务院连续出台优化营商环境条例关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见等多项政策，完善了优化营商环境的顶层设计。自治区党委、政府连续三年，将全区优化营商环境大会作为“开年第一会”,自治区党委书记孙绍骋在求是杂志发表署名文章，指出要“着力优化营商环境，接续推出营商环境升级版”，显示出自治区党委政府对于优化营商环境工作的高度重视。XXXX市委、市政府始终将优化营商环境工作放在重要位置，在2023年XXXX市扩大招商引资和优化营商环境暨重点项目推进落实会上，市委书记高润喜强调“要全领域全要素优化营商环境，从目标方向有高度、服务企业有态度、行政审批有速度、执法监管有温度、要素保障有效度、统筹协调有力度'六个维度上攻坚发力“。坚持把优化法治化营商环境作为一项政治任务做好做实，是当前形势下实现经济社会高质量发展的关键之举。二、XXXX市优化营商近年来，XXXX市在优化营商环境方面做了许多工作，但与全国发达地区相比、与自治区内先进盟市相比，仍然存在比较大的差距。在2022年XXXX自治区营商环境评估中，XXXX市在全区综合排名第十二位，处于下游水平，与市场主体所期所盼XXXX市委、市政府高度重视营商环境建设，以市场主体需求为导向，以政府职能转变为核心，对标高标准市场规则体系，切实强化对优化营商环境工作的组织领导，健全以各级政府领导为第一责任人的指标长工作统筹推进机制，结合营商环境评价结果，2023年制定xxxx市优化营商环境提升方案推进政府职能转变和放管服改革协调小组优化营商环境组2023年工作要点xxxx市2023年度营商环境专项考核实施方案等系列提升措施,创新体制机制，完善法治保障，强化公正监管，优化政务服务，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的发展环境,正在逐步缩小与先进地区的差距。2023年，XXXX市市场监管局启动“优化营商环境攻坚年”行动，实施xxxx市市场监督管理局2023年优化营商环境评估工作推进方案，实行“三指标一统筹、一指标一专班、一整改一清单、一个月一台账、一难点一解决”的“五个一”工作模式，把问题想在先、把工作做在前，推动办事程序再优化、业务办理再提速。针对市场主体需要，采取容缺受理、告知承诺、歇业登记“一件事”联办等创新措施，在全区首家实行“信用分类+休眠唤醒”制度，工作成效得到自治区市场监管局肯定，受到企业好评。在诸多惠企措施激励下，截至2023年6月底全市市场主体总量达到23、73万户，同比增长4、76%,助力XXXX市经济逐步走出疫情阴霾。三、调研中发现的主要问题（一）政务环境方面，优化服务还不够到位。有些涉及多部门、多环节的审批事项权限不同步，数据壁垒依然存在，便利度有待提升。例如,在调研中有企业反映以下问题：在旗市区注册的企业，有些事项需上级部门审批，办事比较麻烦；企业与政府沟通的渠道还不够通畅，亲密度有待进一步提升，存在政府部门与企业接触怕承担责任、怕犯错误犯错误的思想，也存在思想认识没有从“方便办理”层面转换提升到“主动服务”层面上来。部分企业家反映利益诉求缺少有效的表达途径。一些行业协会希望市领导更多地支持并参与协（二）市场环境方面，惠企政策的精准性和落地率不够到位。在制定层面，惠企政策科学性、契合度不够高，及时性、稳定性不够好，政策倾向和企业需求间存在错位现象。在宣介层面，惠企政策发布渠道较为分散，公开形式单一，市场主体知晓度不高。在执行层面，存在不及时、不到位等问题，政策效应未充分释放。（三）要素环境方面，资金、土地制约仍然比较突出。融资难仍然是阻碍小微企业发展的堵点问题，主要原因是对直接融资工具创投资源的政策支持力度不够，创投基础设施短板明显，创投赋能作用得不到充分发挥，加之金融服务实体经济效率不高，便利度不足，成本偏高，对中小微企业支持力度不够。具体表现为：金融主体创新能力亟需加强，在应收帐款抵押、知识产权质押融资、保险融资、产业链金融等产品的创新上有待进一步加快脚步；金融机构整体合力不强，全市各类金融机构横向之间沟通联系不够紧密，配套的引导机制还未健全；企业因发展需要、民间借贷等引起生产经营困难甚至停业的情况时有发生。同时，土地要素和用地成本制约依然突出，在一定程度上制约企业扩大生产规和模招商引资工作。（四）法治环境方面，法治保障作用有待强化。当前我市营商环境监管体系亟待健全，行政执法需进一步规范和完善。企业反映，乱检查、乱收费、乱罚款的现象有了极大改善，但个别部门在行政处罚上存在过于教条问题，在一定程度上对企业产经营生了负面影响，对企业负责人落实待遇、企业参与招投标、参评有关奖项、通过体系认证、融资贷款等方面不利。一些改革措施缺少地方性法规政策支撑，容错纠错机制需进一步细化，方能提高可操作性。四、关于进一步优化营商环境的工作建议在广泛征询市场主体特别是小微企业意见建议基础上，经与相关政府部门对接，借鉴国内先进地区经验，针对调研发现问题，提出如下工作建议：（一）进一步转变职能，营造主动服务的发展环境。随着社会的发展和进步，新时代新任务要求构建人民满意的新型政府一一服务型政府。政府行政模式由管制型向服务型转变，确立公共服务型政府的理念、体制和管理方式，是向更深层次推进公共服务型政府建设的重要课题。提升服务意识，既要全面、深入的领会惠企政策的精神实质，也要及时、准确的掌握市场主体的发展需求。为畅通与市场主体沟通渠道，XXXX市市场监管局开展了“能为市场主体发展做什么”活动，对收集到的意见建议进行分析研判，近期从升级营销手段入手，开展“连心桥”服务活动，为首批54家企业和16名网络直播经营者搭建了网络直播营销惠企服务平台，收到良好效果，受到企业欢迎。以此抛砖引玉，愿为深入推进政府职能转变提供参考，助力我市政府部门与市场主体坚定一条心、拧成一股绳，共破难题（二）进一步简政放权，营造高效便捷的政务环境。坚持聚焦群众关切，推动政务服务规范化、便利化。一是以数字化改革为牵引，开展数字政府政务服务领域各项工作，不断优化一网通力、政务平台建设，提高网上政务服务能力。二是以互联网+为契机，进一步推进实体政务大厅与网上服务平台融合发展、无缝衔接，全力打通数据壁垒，实现各部门、各层级、各业务系统数据信息互联互通、充分共享，真正实现政府向市场开放、为企业松绑、给群众方便。三是以优化服务为重点，全面加强干部素质培训，建立健全容错纠错机制，完善常态化政企沟通机制和营商环境投诉处理机制,主动为企业提供靠前服务、精准服务，提升服务质效。（三）进一步精准施策，营造公平竞争的市场环境。一是提高政策精准性。完善升级惠企政策，针对不同类型企业和发展不同阶段的需求提供有效供给。特别要注意加强对已有政策的有效性评估，确保新政策的实效性。二是强化政策的落地见效。持续上线政策图文解读，分领域分行业精准推送，提升各类涉企政策知晓面，加强政策执行情况的督促检查和跟踪问效，保证政策刚性兑现、有效落地。三是对疫情期间各项减税降费纾困政策、项目招引过程中承诺的优惠政策，应当不折不扣完成兑现，营造信得过、靠得住的政府形象。（四）进一步创新举措，营造保障有力的要素环境。一是完善融资保障体系。设立产业发展引导基金，发挥对产业的扶持作用，建立“投贷补”联动融资机制，助推企业技术改造升级。积极支持地方金融企业发展壮大，提升政府落实金融支持政策的话语权，为企业特别是中小企业发展提供更多的全天候、全方位、“一站式”金融服务，满足各类企业多样化的融资需求。出台政府风险补偿金分类制定风险分担办法，构建政府、银行、担保、企业风险分担机制，拓宽企业抵质押范围,引入知识产权、商标、动产、土地使用权、应收账款等质押品种。引导保险公司采用保险方式为小微企业、个体工商户小额贷款提供担保产品。积极引导实施信贷资金闭环监管，鼓励无抵押无担保的信贷支持，最大程度解决中小企业融资难等问题。加大政策支持力度，吸引创投企业进入，更好地满足实体企业创新发展。高度重视企业破产重组，想方设法化解困难和问题，营造好的发展环境。二是加大引才留才力度。提高人才奖励或激励政策的竞争力和吸引力，在住房、落户、子女教育等方面解决人才后顾之忧，吸引更多的高层次人才和实用型技能人才。同时，在高技能职业工人的培养上，通过职业技能培训、产教融合等方式，提升一线工人专业化水平。三是破解土地要素制约。在摸清自家家底、向上争取用地指标，积极增加土地要素供给的同时，通过创新破产机制，加强政府、法院联动，盘活僵尸企业土地，腾出发展空间。（五）进一步加强监管，营造公开透明的法治环境。一是加快智慧监管体系建设。深入推进“双随机、一公开”监管常态化、全面化、科学化，加强文明执法和检查。多一些非现场智慧监管,多一些业务指导和政策送达，让更多人感受到全方位、多角度的亲商护商氛围。持续推进涉企收费制度改革，最大限度减轻企业负担，维护企业利益。重视提升水、电、气、暖等垄断行业的服务水平，并加强监管。二是加大宣传教育力度。营造“人人都是营商环境、事事都是营商环境”的社会氛围，强化优化营商环境的思想自觉和行动自觉。放大格局,拓宽视野，对标先进城市，梳理问题短板，进一步提升市场的透明度、服务的优质度、社会的包容度。近年来，全国、全区都在掀起优化营商环境的工作热潮，立足我市实际，坚持问题导向、发展导向、效果导向，持续、全面优化营商环境已刻不容缓。全市各界凝心聚力、奋力开拓，打好优化营商环境的集体战、攻坚战、持久战，惠及当下，利在长远。