公共管理背景下我国自然保护区管理法律制度的完善.docx

公共管理背景下我国自然爱护区管理法律制度的完善良好的生态环境与完善的监管机制是生态旅游与生态经济发展的基础和前提，也是自然保存与生态环境平安的重要保障.截止2006年底全国自然爱护区从属上又有较大的突破，其中国家级自然爱护区265个，省级793个，市级422个，县级915个，这四个级别的自然爱护区占地总面积达151,535,040公顷,占国土总面积的15.16%然而在1997年底，全国各种类型的自然爱护区的总面积才7697.90万公顷,约占国土面积的7.64的九年时间，自然爱护区的数量是成倍增长，这是一个不行以小觑的数字，然而依据十地变更调查，据统计到2006年10月底，全国耕地总面枳锐减至18.27亿亩，还不到世界人均水平的40%,在1996年，中国的耕地数量还维持在19.51亿亩，10年间中国耕地少1.24亿亩。这种现象足以引起我们的关注:维系基本生存与粮食平安的耕地锐减，体现人文与生态价值的自然受护区的数珏却猛增.这一-增一减与利益相关。但我们不难体会出此现象背后依旧是经济发展与环境资源爱护或保存的冲突问题，除了政策与法律因素.旅游市场的不断深化发掘与旅游经济持续升温，是干脆导致自然爱护区量上增加的主因。量蟠加了、旅游经济火热了，但从我国的法律法规来看，在旅游经济过热发展状况下，自然爱护区的运用、爱护与管理之间还有些基本问题还没有解决。其中关于自然爱护区的管理与爱护、开发利用的探讨颇多，伊论最为集中的是臼然爱护区收益的支配与自然爱护区的管理问题，在法律上明确自然爱护区的性质与地位是解决这些问题的基础。一、自然爱护区公共管理的必定性1.作为公共物品的自然爱护区须要政府参加其生产和供应无论是国家级自然爱护区，还是地方自然爱护区，其环境、牛.态、教化功能自然会患泽很多人，而且其惠泽的对象是不确定的人或物;同样假如这些区域爱护得不好，相应的很多人或物也受到其负的外部性的影响。自然爱护区所具有的功能和价值中的大部分都是为全社会所享有的，尤其是生态系统服务、教化、科研等功能.其基本符合公共物品的全部三个基本特征：效用的不行分性、消费的非竞争性、受益的非排他性。若完全由市场供应，消费者大多都会考虑“搭便车”，而不是自己去购买，这自然会产生“公地悲剧”，因此，不同国家大多是以公的形式来进行管控，爱护区的市场配置不行避开地会存在诸多问题，政府参加其生产与供应过程是必要的.何时，白然爱护区作为典型的公共产品有较强的外部效应，一般个体的付出小于个体的收益，若没有正确的法规或政策引导，必定会造成公共物品的供应不足，这要求对爱护区的管理者与规则制定者有合理的制约。2、市场不能完全供应自然爱护与生态系统爱护的需求首先，自然爱护区满意的是全体公共的须要或人类的须要，不是某一地域或某一地域范闱内人的须要;它爱护的是公共的利益，它不是单独爱护某一个人或某群体的利益.而且爱护区的价值也不能简洁地依靠市场体现出来的，因为其要么由于价值过于巨大而无法为经济系统所包纳,要么是独立于经济系统之外，因此，市场对这类“产品或服务”是无法完全供应的，这须要公共管理介入。其次，臼然爱护区的爱护大多是对区域性生态系统的爱护，而“生态系统具有高度非线性的困难的适应性系统,具有很多的导致市场失灵的特征。”在传统经济学上，只要产品具有可替代性，并抑有足够的消费量，提面价格是应付资源稀缺的一种典型方.法，这个方法原则上就能解决稀缺问题。但在自然爱护区这以生态系统为产品或服务的对象中,既没有简洁的苦代品也没有荷洁的赤任主体，但却要求有足够的量来保障消费。况且生态系统作为一种自然资本的存在，它“供应极其基本的和根本的生命支持功能，而任何别的资源都不能这样做也是某些形式的自然资本是独一无二的，一旦遭到破坏就很难复原”这种困难性与利益非单一性确定了个人主体是难以担当此重任的，这必定耍求政府对自然生态系统的爱护实行谭慎而合理的措施来应对大量的市场失灵与利益不合理配置，（二）公共管理机制的实然性分析自然爱护区的划定与管理是世界件国普遍采纳的种相对仃效的法律措施，以此达到对肯定区域内自然环境、生态与资源的爱护。虽然就自然爱护区的名称、内涵、功用与爱护，不同的国家与区域有不同的叫法与做法，但从总体上说，自然爱护区以国家控管为主,我国亦如此。1、国家行政机关主管制度我国对于自然爱护区实行的是公共管理，由国家行政机关主管，其综合主管机关是国务院环境爱护行政主管部门。我国自然爱护区管理条例B（下简称©条例）第十九条规定，国家对自然爱护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。这种法律规定，既符合自然爱护区设立与存在的依据.体现了自然爱护区以生态和环境功能为主的目的，也体现了自然爱护区的公益性。2、较完擅的公共监管程序制度。从自然爱护区的设立、变更到撤销条例都有规定0首先，有明确完整的自然显护区设立EJ清-评审-批准-%案）程序。从其性质与过程来看，自然爱护区的设立过程是一个行政许可过程，但与一般行政许可不同，其申谙者是行政机关与相关的法定代表人，而不是一般意义上的行政相对人其次，明确规定f自然爱护区的范围和界线由批准建立自然爱护区的人民政府确定，那么其范围、撤销、界线及其性质的调整或变更，也应当经原批准建立自然爱护区的人民政府批准“第。自然爱护区的管理与详细行政区域的管理是紧密联系的,3、配套的自然保存与环境爱护制度在我国，自然爱护区的相应的公共监管制度与主要基本环境法制度一样，主要包括规划制度、环境影响评价制度、功能区划制度、自然爱护区的法律关系的变更及管理制度等。总体上，我们不难得出我国自然爱护区是以公共管理（主要是行政管理）为基础的，这点与世界上大多国家的做法是样的。但是将这种公共管理的背景与行政区域（特殊是肯定的行政区划）的管理肯定地结合起来，与自然爱护的整体性要求并不吻合，因而，这也在肯定程度上导致了些自然爱护区的非公益性与自利性突出、管理混乱与肆意开发。而且在公共管理的基础下，过多地强调爱护的社会公益性，而轻视了给当地人（包括居民与政府）带来合适的利益共享甚至带来不便或损失，那么在社会公益-当地人利益的博弈中会导致当地居民选择不利于爱护的策略，最终会导致各利益主体的利益均受损，政府的决策也难以实现。对于自然爱护区的设立方面要保障当地人的广泛受益，同时乂要保障自然爱护区的存续和改善。要达致此H的，社会的广泛性投入、政府监管与支持、国家有效的法律、有激励机制的当地人参加是缺不行的，但必需强调的是当地居民肯定要广泛受益，而不是极少数集团或极少数人受益。因此，自然爱护区的制度设立中必须要进行充分的利益衡量、决策对比，充分保障不同主体的利益与爱护效率。二、公共管理背景下自然爱护区法律制度缺陷自然爱护区的公共管理受制于多方面的影响，使其出现很多问题，不能达成爱护的目的，这突出表现在：一是自然受护区涉及领域多，与地方经济发展和项目建设冲突增多，监管难度加大。二是主管部门调查探讨不足，对干脆的管理部门引导不够。三是生态补偿机制和生态功能受护区建设工作还未全面开展.四是长期以来，在“抢救性”爱护的思想指导卜.，我国爱护区建设和管理水平普遍不高，加之不合理的开发建设活动，对自然爱护区造成r严竣威逼。单从法律制度上来看，公共管理背景下自然夏护区的管理与爱护未尽如人意与其法律制度亲密相关。（一）然爱护区公共管理法律依据不足，法规层次低，自然爱护区的立法始终倍受关注，但进展并不如意，从现有法律文件与实践来看，我国自然爱护区的法律性质不明晰受管理体制与行政区域管理的制约，自然爱护区立法工作难度大，导致法规依据不足;即便是有法律法规，法规的层次也较低，不足以引起人们的关注。（二）然爱护区管理机制不规范，管理内容不确定。主要体现为其管理机构法律性质不明确、管理运作状态不清晰，关于自然爱护区管理机构的法律性质,6条例：？没有说明。只有森林和野生动物类型自然爱护区管理方法规定了其“自然爱护区的管理机构屈于事业单位”。这部法规在条例之前出台并实施,是否说明其他自然爱护区的管理机构都是事业单位，还是仅指与森林爱护相关的自然爱护机构是事业单位?而且该方法效力等级较低，不足形成制约。因而，自然爱护区管理机构究竟属于什么性的，是设立它们的行政机关的派出机构，还是上下级关系?这点在法律中没有明确指出，这种不明确性干脆导致了自然爱护区的管理混乱、责任体系不明、执法的混乱、资金利用机构不得当却难以追究页任。另外，自然爱护区管理机构所行使的相关职能，是否都应由法律干脆规定的，还是由设立它的行政机关授予?爱护区管理机构在实践中造成/他人的损害，应当担当国家陪偿、行政赔偿费任还是民事贡任？自然爱护区的管理是是何种性质的管理，从目前实践看，是介于行政管理与公司自行运营之间一种公共管理，作为一种中间状态并没有明确的法律定位。（三）其他相关爱护区之间的关系界定不明晰。一方面，各种爱护区的划分细致且不易区分，特殊是法律贡任很难操控，从不同区域的功能来看，自然爱护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、生态功能爱护区等各类特殊爱护区域原则上属于禁止开发区，原则上都是一种自然爱护区，但我国相关法中却单列出来且规范与管理很不一样。另一方面，没有将生态功能爱护区与相关的自然爱护区区分开来，“在空间范围上，生态功能爱护区不包含自然爱护区、世界文化自然遗产、风比名胜区、森林公园、地膜公园等特殊爱护区域”。这从建设与管理机制上进行区分是很困难的，尽管有国家标准进行细分，但对于爱护的标准一般人是很难通晓的，因此，这种体系极不利于自然爱护区中的公众参加特殊是当地人的参加。“法律制度的基础应当是建立在大多数例子里，而不遵守习俗认可的法律行为会招致四周人的非议”。三、公共管理背景下自然爱护区法律制度的完善（一）尽快制订与完善自然爱护区管理及相关立法首先，应确立自然爱护区的内涵与外延。在我国特殊爱护区的立法普遍存在法律的交叉与重福，这须要我们立法机关在立法中，及fit分清不同功能的爱护区，确立合理的标准进行内涵确定与外延区分。因为自然爱护区不是简洁由自然景观所构成的肯定自然地理区域,它必定会涉及到资源的开发利用与管理问题，通过行政立法的方式解决管理问题.可能会导致某一领域的管理与另一些领域的管理不足，但可以通过法律制度与货任机制的完善来对其规范立法的内容进行引导与管控.同时，在立法中要与其所属管辂范围的公共管理体制相互沟通，否则可能不利于肯定区域内的经济、生态的整体性考量。其次，明确其管理主体及相应职能。自然爱护区作为一种受特殊爱护的区域，这一区域的法律性质我们应当从法律上赐予其明确的定性，从而避开产生不必要的混乱破坏.1.1.此自然爱护区必定是以肯定的区域、肯定区域内的土地、肯定区域内的资源、管理机构、甚至肯定的人口所组成的地域的集合，这一点与行政区域有相像性，也必定与所涉范围内行政区域的管理相交叉或相冲突。由于自然生态系统的困难性和我们对生态系统用性实力的无知，人们越来越相识到维护生态临界点的符合可持续原则的管理必需是敏捷的，不能用固定的僵硬的规则去套用。鉴于自然爱护区类型的困难性与地方利益的交织性，提出如下建设：首先，可以对自然爱护区的内涵与外延做出一个开放性的设计，然后结合相关的设立标准与其他法规明确列举出自然爱护区的范困,这样对于自然爱护区设立就有了相对明确的法律内涵，乂有个相对开放的外延，使自然爱护区的范囤更具有相容性与敏捷性。其次，明确其爱护内容的公益性、全人类利益，它不仅仅是为了某个群体某个人的权益:也不仅仅是为了某个区域某个行业的发展。第三，明确国家与地方自然爱护区的区域属性、行政区划、自然爱护区功能区划等之间的美联.爱护区只能由政府监管，依据不同的生态状况，选择适用由不同的主体来进行治理、修复、爱护甚至运作等。第四、应当制定一部完整的自然区域爱护法，规定基本的原则、制度与要求，然后通过行政立法的方式确立不同自然爱护区域的管理要求，再依据不同臼然区域特性对不同区域进行有条件的分类管理，这样既保障管理的统.也能保障不同主体在法律适用上的同等性。（二）明确不同自然爱护区管理机构的法律性质与法律地位从实践上看，自然爱护区管理机构的事业性质问题好像不应成为问题，但事实上不得不引起重视的是，在很多爱护区，爱护区已经成为一个具有独立经济利益的实体“就法律原理和法律的规定来说，爱护区相关管理机构及管理部门的职责就是“爱护”、“改善”、“管理”，而不是“利用”，至少其主要任务不是利用与开发,不是为了获得较大的利用或经济利益。在我们踊立自然爱护区管理机构事业单位的性质时，我们更不能忽视一个事实，那就是览岩经济体制与安排体制的变革，现在的事业单位也不是完全不赢利，完全公益性的组织或法人，事实上不是这样，所以就这样简洁地蜴予自然爱护区管理机构赐予定性还不充分，我们应当蜴下不同级别的爱护区管理机构通过法律将其权利与义务予以明确化，并且必需明确指出：其职员就是爱护，不是利用。（三）在自然爱护区中实行有限的地方公共管理公共部门不能被视为是中立的、全能的整体。事实上，政府由一系列具有不同结构、动机、利益刺激和不同操作层面的分部门主体组成。而且政府也不是唯一会失灵的组织。建议将自然爱护区的一些特殊功能如生态、环境、教化、资源库等与地方政府的管理功能脱离出来，由爱护区的管理机构的独管理。“生态阅历告知我们，生态理念不是通过国家的万能权力,而是在国家主管机构和公众舆论监督的共同制约下滋生的。”所以，在自然爱护区的爱护与管理问题上，要实行有限理性的公共管理，充分发挥公众的力气，对政府及相关的管理机构形成有效的制约。（四）确立并完善自然爱护区生态补偿机制国家作为利益主体无力保障全部生态功能得到永久地爱护，所以只有通过生态功能区的非开发性全部权的分散化才有可能更永久地实现爱护.自然爱护区的爱护，不能把主要贵任推定为由所在地担当，并且只能以梢助自然爱护区的经济发展才能真正实现有效的爱护。此制度能为生态服务功能的有效利用与成本补偿间的利益再安排中公允性的法律保障。能保障爱护者的经济回报、破坏者与污染者的竞任担当和成木支付、受益者占有生态环境利益支付、付费者的生态需求的满意、受害者获得应有经济赔偿，从而维护不同利益需求主体的公允与和谐发展，也能保障自然爱护区的长久爱护。文章来源：中帔法律网9ask（免费法律询问，就上中颐法律网）