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城镇供排水行业投融资机制发展创新与探索摘要我国城镇供排水系统建设需求大、公益属性突出，政府财政资金投入有限，单纯依匏传统投融资模式难以实质性解决投入不足与资金缺口问题，甚至可能衍生出隐性债务风险。为有效解决城镇供排水行业的投融资困境，本文提出符合行业发展特点的创新投融资机制，以模式创新和实践探索为落脚点，深入探讨不同创新模式的应用特点和实施要求，并结合国内实践进行案例分析和解读，为城镇供排水的可持续发展提供可行的投融资建议。关键词：城镇供排水投融资创新一、引言城镇供排水行业是指由原水、供水、排水、污水处理及水资源回收利用环节等构成的产业链，是最重要的城市基本眼务行业之一。传统城镇供排水行领域包括供水和污水处理两个子行业，行业发展与城市化进程等因素高度相关。随着我国城镇化进程不断推进，城市用水人口持续增加，城市供水总量持续增长，相应的固定资产投资规模也持续增加。根据2022年城乡建设统计年鉴,2020-2022年全国城市供水固定资产投资总额分别为749.4亿元、770.6亿元和713.30亿元，同期的全国城市供水管道长度分别为100.69万公里、105.99万公里和110.30万公里,呈持续增长趋势。在国家环保政策带动下，我国城市污水处理行业快速发展，污水处理量和污水处理能力持续提高。2020-2022年，全国城市污水处理及其再生利用固定资产投资分别为1043.4亿元、893.8亿元和708.2亿元。截至2022年末，我国城市共有污水处理厂2894座，同比增加67座，口污水处理能力为21606万吨，同比增长4.04%,城市供排水管道长度91.35万公里，同比增长4.12万公里。城镇供排水行业具有资本密集与区域垄断经营特征，公益属性明显，投资回报周期长，如供排水管网等设施投资规模较大，资本密集度高：H来水和污水不适合远距离运输，区域垄断经营特征显著。目前，城镇供排行业的投融资主要依赖于政府财政拨款、银行贷款、政府专项债券等，缺乏更加多元化的投融资渠道。传统投融资模式资金筹集规模有限，过度依赖财政投入也增加了政府的财政压力和债务风险。二、传统投融资模式的发展困境（一）传统投融资模式介绍在我国城镇供排水行业发展过程中，传统的投融资模式以政府为主导，从资金来源的角度来看主要有财政投入、专项债券、银行贷款等；从投资主体角度来看主要有国企平台直接投资、BoT特许经营模式等。1 .财政投入及衍生模式城市供水和污水处理具有很强的社会公益性，传统项目建设和运营主要依赖财政资金，即地方政府直接投入财政资金用于项目投资、建设和运营，具体表现为：供水厂和污水处理厂建设由政府投入，运行经费由政府拨付，供应价格由政府核定，收支平衡和经营盈亏风险由政府承担，经营管理者由政府选派。此种投融资模式下，供水和污水处理普遍存在项目规模有限、运转效率低、运转成本高、资源浪费严重等情况：同时.，财政资金筹集能力不足，未能有效利用市场化融资能力制约行业进一步发展。2 .专项债券模式专项债券主要用于解决政府投资资金不足的问题,筹资速度快，融资成本低，侧重于项目建设。专项债券建设的项目应能产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应能覆盖专项债券还本付息的规模。而城镇供排水项目通过收取供水收入和污水处理费等方式可获取稳定的收入来源，符合专项债项目的核心要求。目前，专项债券的发行已经涉及供排水行业各个细分领域的建设，包括原水、供水、污水处理、管网建设及再生水。但因分配到市县的专项债券额度较为有限，且市场化配套融资限制较多，能撬动的资金规模存在局限。另外，地方专项债发行多采用打包发债的模式，一方面很难有效监管资产，另一方面可能造成资产管理缺失，形成挪用、变相举债。3 .国企平台投资模式国企平台投资模式是指政府通过资产资金注入等方式成立国企平台，国企平台负责供排水基础设施项目的建设和运营，并利用政府信用背景与支持通过金融机构或非金融机构等多渠道获取资金支持。随着供排水项目建设投资需求不断增长，大量城市水务集团新设或重组成立。城市水务集团具有地域的自然垄断性，有深厚的政府资源以及本地市场资源，业务发展主要区域都集中于本地，另有少部分大型水务集团依托自身资源优势，进行跨区域发展。在国企平台投融资高速推进过程中，虽然为城市供排水基础设施建设带来了大量资金,但也出现了一些挑战，例如债务规模增长迅速，投资效率低下，衍生隐性债务等。4 .B0T特许经营模式2004年，建设部发布市政公用事业特许经营管理办法（建设部令第126号），拉开了供排水行业市场化改革，特许经营成为重要的投融资模式。在我国城镇供排水行业中，BOT特许经营模式是指在政府授予的特许权的前提下，社会资本为供排水设施项目进行融资,并负责项目的建设、经营和维护，在一定期限内有权向用户或特定部门收取费用；待特许经营期满之后，社会资本将项目设施及其所有权移交（通常无偿）给政府方。BOT特许经营模式涉及多个参与方和复杂的法律关系，政府监管难度较大，同时BOT特许经营模式可能涉及各种形式的补贴（如政府向特许经营者购买水资源并支付水费），由财政付费承担。2014年12月，国家发展改革委印发关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资（2014）2724号）明确了政府和社会资本合作项目范围及模式，文件提出“燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施项目均可推行PPP模式”，并且“对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设运营移交（BoT、建设-拥有运营-移交（BOOT）等模式推进”。臼此之后，在相关政策和污水处理需求的双重推动下，我国相继出现了多个水务PPP项目。表2-1部分污水处理PPP项目时问项目名称总投合作朝果利IK机制if会簧本价格2015.I1.南京市城东.仙林污水处理PPP项目8亿元30年及府购买及务北控水务（中EE）投秀育累公司.北京将水源科投反伊有限公司1.29元/立方米2016.5合纪市我大邱洋水处理厂PpP项目3.95亿元价许经营幕设期2年）-安供国校环佻节能科技取份有限公司1.初8元/立方米2019.4gt州污水处现二厂PPP项目62097.!7万元理目分三期,一期将Wfi*M30年（其中宣设期2年）可行性缺口补助北控水务（中BD投贵甫取公司.商京涡华展圾集团有限公可联合体-2020.5郑州市上街区第三河水处理PpP项目23027万元合作期限30年（其中也括建设期2年）及府付费河曲城发环境股伶育Rt公司，开源环保（富三）有米公司联合体2.97元/立方米(ft)（二）传统投融资模式困境1 .政府财力不足制约投资规模增长据国家统计局数据，近年来我国城镇供排水行业的投资规模较大,2022年供排水行业固定资产投资总额超过1400亿元，预计到2025年我国城镇供排水行业的投资需求将达到数千亿元。与此同时，受房地产市场下行和疫情后经济恢复期的影响，政府税收减少、支出增加等，政府财力面临着严峻的挑战，导致财政资金对供排水基础设施的供应能力逐渐减弱，难以满足日益增长的供排水投资建设需求。2 .债务风险累积影响运营可持续性根据评级机构报告显示，由于行业投资规模持续增长，水务行业的企业负债规模不断扩大。选取的水务行业共35家发债企业和上市公司公开数据显示，2023年9月末，样本企业负债总额为8228.49亿元，较上年末增长1071%,其中有息债务成呈现逐年增长的趋势。另外，水务企业污水处理费通常与地方财政进行结算，项目回款主要依赖于政府财政回款安排，诸多企业存在应收款项未能及时回收的情况，影响了企业的正常运营。同时由于地方政府财政收入下降，政府债务压力加大，财政支付形势严峻。3 .市场化推进不力易引发运营问题政府主导的传统投融资模式通常市场化程度不足，如政府大量发行债务资金，导致社会资本获得资金受到挤压，限制了社会资本参与供排水市场的积极性，也易造成资源配置效率低下等问题。另外，在供排水行业领域，传统投融资模式往往采用“厂网分离”的投融资机制，多头运营通常会出现协调不畅、责任不明确，例如供水管网出现故障时，供水厂可能无法及时响应，导致供水中断。综上所述，我国城镇供排水行业传统投融资模式面临着财政资金不足制约投资增长、债务风险累积影响运营可持续性、市场化程度不足等困境。为解决这些问题，需要积极探索新的投融资模式，以促进供排水行业的可持续发展。三、供排水行业投融资模式的创新探索（一）有效利用特许经营，推进供排水一体化运营1.模式概述特许经营，是指政府采用竞争等方式依法授权法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。对于城市水务集团来说，特许经营权是其经营业务和稔定收益的保障。并且，城市水务集团通过政府授予的供排水特许经营权可进一步整合城市供水和污水处理服务，有效推进供排水一体化发展，在提高水资源利用效率和环境质量的同时，满足集团自身扩张及未来发展的需要。2.案例分析一一西安水务集团构建城市“大水务”格局西安水务（集团）有限责任公司（简称“西安水务集团”），于2009年7月1日挂牌成立，是西安市政府授权的以原水、自来水、排水、污水处理及再生水回用的投资建设和经营管理为主要业务的国有资产运营管理公司。2020年2月，西安市水务局以行政许可方式授予西安水务集团供水、污水处理特许经营权，特许经营权期限均为30年。2022年7月，西安市出台西安市供排水设施资产移交划转实施方案（市政发（2022）34号），全面推进全市供排水设施资产移交划转工作。明确将全市供排水设施资产整体移交西安水务集团，积极打造供排水“一张网一盘棋一体化”大水务格局。目前，集团作为西安市城区供水和污水处理业务经营主体，具有显著的区域专营性。现已形成了包括原水获取、制水、供水和污水处理一体化运营模式，水务产业链完整。截至2021年，西安水务集团资产总额213.13亿元，较2020年底增长15.14%；营业收入26.19亿元，同比增长11.52%。表31西安水务集团营业收入及毛利率情况业务皈块2020#2021收入(fc)占比（»）毛利率（）收入（亿元）占比（«）毛利率（»）15东点M113.Ot55.M22.OH14.0853.7626.39污水处理1.7720.329.685.5221.0810.81箕传5.6721.1525.566.5925.1625.7总计23.4810057.3226.1910062.73资料来源：西安水务集团2022年信用评级报告（二）创新开展股权并购，加大城市水务资产重组1 .模式概述城市水务集团股权并购模式主要体现在运用资源整合、跨区域并购等方式，实现存量资产的优化配置和增值。通过并购其他行业企业可帮助水务集团建立起风险更低、更均衡的产业组合，形成涉及多行业领域的规模化、集团化企业。通常，开展股权并购既可考虑行业内企业之间的横向并购，以扩大企业规模和市场占有率，也可考虑基于水务产业链企业之间的纵向并购，实现产业链的延伸拓展和产业内的协同效应，还可考虑不同行业领域的企业间多元化并购，寻求企业新的利涧增长点，提高其应对市场变化的能力和市场竞争能力。2 .案例分析一一洪城环境打造区域环境产业综合运营平台江西洪城环境股份有限公司（“洪城环境”，6461.SH）成立于2001年，由南昌水业集团有限责任公司作为主发起人发起设立。2004年6月，公司在上海证券交易所挂牌上市。2006年，洪城环境收购九江市蓝天碧水环保有限公司51%股权，以股权收购方式切入污水处理行业；2016年4月，公司通过资产重组收购南昌燃气51%股权和南昌公用新能源100%股权，业务延伸至清洁能源：2022年，公司通过发行股份募集资金购买南昌水业下固废资产（江西鼎元生态环保有限公司），新增固废处理业务板块。目前公司已逐步形成集城镇供水、污水处理、固废处理、清洁能源、环境治理业务在内的综合环保公用事业上市平台，所辖子公司55家。截止2022年年底，公司总资产近210亿元，拥有水厂11座，供水管网近8000余公里，供水设计能力194万吨/口，服务人口近400万；污水处理厂110座，污水处理设计能力371.05万吨/日，服务人口近4000万，业务遍布江西、浙江、辽宁等地。图3-1洪城环境区域环境产业综合运营平台打造过程（三）策划发行REITS产品，推进水务资产证券化1 .模式概述基础设施公募REITs是指依法向社会投资者公开募集资金形成基金财产，通过基础设施资产支持证券等特殊目的载体持有基础设施项目，由基金管理人等主动管理运营上述基础设施项目，并将产生的绝大部分收益分配给投资者的标准化金融产品。2020年7月31日，发改委印发关于做好基础设施领域不动产投资信托基金（RErrS）试点项目申报工作的通知（发改办投资（2020）586号），明确城镇污水垃圾处理及供水属于重点支持领域。通过策划发行水务类基础设施公募REITs不仅可以拓宽融资渠道,为供排水项目的建设和运营提供资金支持，同时将供排水项目的未来收益权转化为可交易的金融资产还可实现资产的流动性和价值发现，也可提高企业资产运营效率。此外，引入机构对供排水项目进行专业的投资经营管理，依嵬其丰富的经验和专业知识，还可以为供排水项目提供科学的决策和运营管理支持，提高项目的运营效率和服务质量,推动项目的可持续发展。基础设施公募REITs的一般运作模式如下：4MMttt*rMti1.i*MW图3-2基础设施公募REITS结构2 .案例分析一一首创环保发行富国首创水务RE1.T2021年，北京首创生态环保集团股份有限公司（“首创环保”,600008.SH）发行的富国首创水务REIT,是我国首批试点公募REITS中唯一一家以污水处理设施为基础资产的产品。该公募REITs产品共包含深圳项目和合肥项目两个底层资产。表3-2富国首创水务项目底层资产情况子项目产名挣深圳审F水.松田.公明水质净化厂BOT料许较着项目合肥市十五里河污水发母厂P叩项目所发行立水务-污水处理水务-污水热理建设内容和现轶I1.永水厂及提标位型工程.设计规«12.5万也日：松岗水厂及.提标改造工铐,设计规模15万吨日；公明水厂及展标改造工程，设计蝮模io万1/日.一到四期项目设计规模分别为：5万吨/日.5万日.10万吨/日.10万吨/日.运作方式HOT（一期BoT携式埋设和针对一年厘设成梁的提标改谖ToT/B11T（一二三期TOT,ROT）M许经营期限福永水厂2009.2.10-2031.2.9：公明水厂2011.12.20-2033.12.19：松肉水厂2009.2.10-2031.2.92018.9.30-2017.9.29收入东球汴水处理服务费以及拄爱洋与液处理及务费方水处理服务费及中水处理铁务费以及污泥处竟现务费在发行准备阶段，该项目底层资产由首创环保持有，资产重组后由富国资产管理（上海）有限公司代资产支持证券持有；产品发行阶段，REITs通过资产支持专项计划自首创股份收购深圳首创和合肥首创100%股权，并完成项目公司原有债务清偿，进而实现“公募基金+ABS”的产品结构搭设;产品存续阶段，首创环保作为运营管理机构，为该项目提供运营管理服务。在现金流方面，首先由居民和企业等缴纳污水处理费。其次，付费采用“收支两条线”，使用者缴纳的污水处理费属于政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方政府性基金预算管理，专款专用，财政局用此预算资金支付给污水处理厂污水处理服务费；持有污水处理厂的BOT项目公司、PPP项目公司获得政府支付的污水处理服务费后,通过支付首创水务基础设施资产支持专项计划股东分红、借款利息等将现金流分配到专项计划。最后，专项计划经过首创水务基础设施证券投资基金将分红分配至基金投资人。（四）合规申报专项债券，推进水务资产经营权整合1.模式概述为了确保供排水项目的顺利实施，主导供排水业务的城市水务集团作为发行主体，可通过合规申报地方政府专项债券，参与城市供排水设施的统一规划、建设、运营和管理。项目收益主要来源于供水收入及污水处理收入。水务相关专项债券的发行，不仅可以降低供排水企业融资成本,提高项目融资效率，优化资源配置，加快项目建设进度：其次，发行专项债券还可以分散项目风险，提高项目的抗风险能力。对于城市水务集团来说，通过专项债券筹集资金，参与到更多公共水务项目的建设管理中，能够进一步扩大自身业务范围和市场影响力，并推进水务资产的整合和优化。表3-3水务专项债案例名称总投费专里仙融*耍目建谀内容收入东源I贵州雪水城具“冷水河水H项目4.632.02乡场和才及供水，供水花图为建成后与摄工的台亨水岸底合供水点决6个乡缰人有用水,同瓦解决东景下游两岸2加6亩林城澧贵用水集瀛为农村人&饮水.MR供水收入2红河县劫包水库工翟项目3.640.5由柩空工程和泊水工程纨A农亚浮货俱水收入及人杳伙水供水收入3次西东庄水利拗细工仔项目163.61Ii栏河蝮.滑洪扑沙谀族，发电引水系统.供水建筑物、生态基流设施及消能工业生活供水收入和发电收入4四川各蓬浜粕山工卷水利建设*自36.69S.43水摩赛设，规划干桌2条.分干累2条.文第3条、分支条4条；«没收入.农忖人专供水收入.城慎供水收入工业企业供水收入.It及补贴收入54发山市演江新区水利蜂合治图项S5.854河澧疏浚.清淤.生态修复及涅施咫没.堤防扣困.竹庄环境整治工程和水同工程等土地出让收入.«ft«n彼款收入.M他补助收入.停车费收入2.案例分析一一方溪水库引水及配套水厂工程（一期）2022年5月，方溪水库引水及配套水厂完成市.政部分施工招标，标志着项目正式启动建设。据了解，该项目建设单位为临海市水务集团有限公司，建设内容包含新水厂、引水工程、配套管网三部分，是临海市水资源实现“西水东送”的枢纽工程。供水服务范围将覆盖临海市永丰镇、汇溪镇等五街道及三镇，为临海市中心城区的安全供水提供有效保障。项目总投资约7.6亿元,其中,项目资本金为财政预算安排的3.12亿元，另外通过专项债进行融资，其中，2020年至2022年已分别发行0.5亿元、0.3亿元和3.1亿元共计3.9亿元，债券期限均为15年。项目建成后，预计可为临海市城镇提供大量清洁水量，全面缓解临海市缺水局面，并产生水费收入15.52亿元，创造净收益7.65亿元，具有显著的社会效益和经济效益。（五）利用水务资产上市，推进水务资产资本化1 .模式概述鉴于我国城市供水及污水处理费价格长期受政府管制，造成产业长期微利且缺乏投资资金，管网建设明显落后于城镇化发展需要，产业运作只能长期依赖间接融资市场；另一方面，由于大多数供排水企业较为分散且依靠财政资金扶持，目前财政资金不足导致项目建设及运营受阻现象较为普遍。在此背景下，通过整合多个供排水企业资产形成更具规模和竞争力的区域性集团，进而通过上市融资来优化资源配置、提升运营效率。该模式对于盘活水务资产、解决公用事业发展缺乏资金以及城镇化发展的瓶颈，具有重要的意义。一般适用于主业突出、资产规模较大、盈利能力较高、资本运作规范及能得到相关政府支持的水务企业。2 .案例分析一一重庆水务集团上市运作市庆水务集团股份有限公司（“重庆水务”，60U58.SH）前身是1932年成立的重庆市F1.来水公司，为重庆市人民政府出资组建的国有独资公司，具有自然资源垄断、区域运营垄断和准公共性等特点。基于公司可持续市场化发展和地方公用事业改革的行政诉求，2007年重庆水务启动上市计划，历时3年于2010年在上海证券交易所完成IPo上市，成为当时国内最大的专业水务上市公司。图3-3重庆水务集团股权架构图（2022年年报）上市过程中的运作模式如下：（1）上市前准备。上市前的准备工作包括完善水务定价、剥离非主业资产、获取特许经营权等。2007年，重庆市政府将之前的核拨污水处理服务运营费用改变为政府采购污水处理服务方式，自2007年1月1口起，重庆市政府采购重庆水务污水处理服务费的结算价格为3.43元/立方米，并设定了60%的保底污水量。同年重庆水务进行了一系列重组手段，包括划转非相关业务所对应的股权，剥离非相关资产，将非相关业务直接分立出去成立新公司等。重庆水务建立水务特许经营制度，明确政府和企业的职责边界和企业的成本边界。在变更为股份公司后，重庆水务向重庆市政府上报公司供水及污水处理特许经营权实施方案，市政府于2007年8月授予公司为期30年的供排水特许经营权，且公司在重庆市新收购或新建的供排水企业自动获得授予的特许经营权。（2）公司上市。重庆水务在完成上市前改制重组后，达到主板上市一系列监管条件，于2010年3月29口在上海证券交易所主板上市，每股发行价格为6.98元，发行5亿股（发行后总股本48亿股），募集资金共34.9亿元。重庆水务利用上市资本运作，一方面以股权方式横向并购市内外污水处理厂、供排水厂、水务公司等，提升供排水市场占有率：另一方面通过纵向并购供排水管网类资产，加强厂网一体化建设，布局水务全产业链业务，创新水务发展模式。四、相关建议投融资体制机制是供排水行业建设的重要保障，影响供排水行业的发展节奏，以下从完善水价、发挥市场作用、制定配套政策三个方面提出相关的建议，以推进供排水行业的可持续发展。<-）完善城市水务产品定价，建立合理回报机制对于行业公益性和区域垄断性特点突出的供排水企业来说，在“准许成本+合理收益”的定价机制基础上，应进一步落实水价标准和收班制度，并探索、制定和调整更为科学合理的供排水价格，确保供排水企业的合理盈利，增强其自我发展和投资能力。不断深化水权水价改革，明晰水资源的使用权和收益权，在促进水资源合理配徨和高效利用的同时，吸引包括民营企业、外资企业、金融机构等不同类型的投资者参与到水务行业的投资建设中来。（一）发挥市场作用，推动多种形式水权交易基于用水权价值形成合理的用水权价格，供排水企业应充分发挥市场对水权再次分配的撬动作用，推进多种形式的水权交易，不断激发水市场活力。基于企业F1.身业务的发展优势，积极开发如水权抵押贷款等创新型金融产品，同时加强与金融机构的沟通协，调，不断丰富水务行业的融资模式，从而为供排水企业提供更多的金融工具和资金支持，有效推动供排水企业的发展以及当地水资源节约保护和开发利用。（三）制定配套政策，统筹城乡供排水设施规划供排水行业改革是一项系统性工程，建议国家层面应加快城市供排水设施的布局规划，从分挖掘规模化经营潜力，提升供排水服务质量和业务保障能力。通过系列配套政策文件的出台，明确改革的目标、任务和措施，细化实施步骤和监管机制。同时，选择具有代表性的地区或项目开展试点实践探索积累宝贵经验，在试点过程中，密切关注各项政策的执行情况，及时发现问题并总结经验，不断优化完善政策措施。最后，通过试点经验的总结和提炼，形成一套可复制、可推广的模式，为其他地区或项目提供明确的指导和借鉴。