2513.我国市政管理存在的问题及其对策思考毕业论文.doc

学毕业论文（设计） 第 20 页本科毕业论文（设计）论文（设计）题目：我国市政管理存在的问题及其对策思考 目 录摘 要 ABSTRACT 引 言 1一、 我国市政管理发展的历史回顾2二、 我国市政管理存在的问题及其原因4（一）城市政治系统结构不合理 41.市政机构设置不合理 42.市民参政的局限性 5（二）市政职能定位有偏差51.从市政职能的范围来看，界定不合理 62.党政不分 63.政企不分 74.从政府与社会的关系来看，政府管得过宽 75.从政府与市场的关系看，政府干涉过多 8（三）市场管理体制不健全81. 市政管理法制不全 82. 监督力度不够 93. 市政管理运行机制不完备 94. 市领导县体制的缺陷 105.市区街体制的缺陷10（四）市政管理的内容重心不科学111.重经济，轻社会 112.重管理，轻服务 11（五）市政管理手段不科学12三、解决我国市政管理问题的对策与措施的思考 13（一）推动城市政府机构改革 131.严格控制人员总额编制，提高人员素质132.科学的设置市政机构 13（二） 转变市政管理职能131. 理顺市政主体之间的关系 142. 实行市政职能的分解 143. 严格实行我国政府由全能型政府向有限性的转变 144. 严格实行我国政府职能从微观经济管理向宏观经济调控的转变 14（三）推动市政管理体制改革 151.建立健全市政管理的相关法律法规152.完善监督机制153.适当下放权力164.要适当减少市辖区和街道办事处，建立合理的市区街体制16（四）重视并加强政府的公共服务职能 16（五）实现市政管理手段的日益现代化 171.实现市政管理手段日益科学化172.实现市政管理手段日益民主化173.实现市政管理手段日益法制化17结 论18参考文献19致 谢 20摘 要市政管理是我国国家管理的重要内容，这也是随着城市的地位越来越重要的国情而决定的。我国的市政管理具有悠久的历史，但是现代市政管理的形成经历了一个从初创到形成到发展曲折的发展过程，从而才形成了具有中国特色的市政管理体制。城市既是财富的创造和集聚的宝地，同时由于受原有计划经济体制和层层集权的影响，在市政管理的过程中也存在着众多问题，如我国的市政管理的城市政治系统的结构是不合理的；市政职能的定位存在偏差；市政管理的体制是不适应我国城市发展的，是不健全的；市政管理的内容只重经济、重管理，而市政手段只注重行政命令，这些都是不科学的。针对这些问题，应该积极推动城市政府机构、市政体制等方面的改革，重视并加强政府的公共服务职能，切实实现市政管理手段的日益现代化。关键词：市政管理 市政职能 市政管理体制 市区街体制 市领导县 公共服务职能 AbstractThe municipal administration is an important part of management in China. It is determined by the conditions which the status of the city is more and more important. Municipal administration has a long history in China. However, the formation of modern municipal management underwent a tortuous development process which was from start, form to development, and formed a municipal management system with Chinese characteristics. The city is a place which creates wealth and gathers the treasure. At the same time, because for the impact of the planned economic system and centralized rule, there are many problems in the process of municipal administration. For example, municipal managements structure of the political system in Chinese cities is unreasonable, there are deviations in locating of the municipal functions, the system of Municipal management is not adapting to urban development in China, it is not healthy, the municipal administration only focuses on economic and management in the contents, The municipal administration only focuses on executive orders in the means, these are unscientific. For these problems, the municipal organ should actively promote to the reform of agencies of urban government, the system of municipal management and so on, attach and strengthen the functions the Government's public service, effectively realize that the municipal management means become to modernization.Key words: municipal administration; the system of Municipal management; the system of Urban street; the system of city lead county; the functions of the Government's public service 引 言自改革开放以来，我国市政管理迅猛发展。城市已经成为了政治、经济、文化和社会发展的中心，其作用越来越大。随着经济体制改革的深入和政治体制改革的发展，在总结自身历史经验的基础上，立足于国情和市情，形成了具有中国特色的市政管理道路。目前，伴随着城市现代化的脚步，城市的管理问题也被提上日程，这对市政管理提出了新的要求。在理论方面，我国众多学者对市政管理学的研究也越来越深入，从而为我国的市政管理提供了扎实的理论基础。他们从：一是城市管理研究，主要是以城市发展战略、城市规划、土地住宅政策、城市经济、城市交通等城市问题及解剖、处理这些问题的对策为主攻方向所进行的研究；二是城市政权机构研究是人民代表大会、市人民政府、市人民法院和市人民检察院为主要内容，并以紧密结合策划功能是政治、经济体制改革为主攻方向所进行的研究；三是城市政权与城市政府行政管理相结合的研究以当前我国城市国家政权尤其是城市人民政府的行政管理为重点而展开的综合研究，三方面进行研究的，从而形成了诸多市政管理理论，比如新公共管理理论、科学发展观与建设和谐社会理论等等。它标志着新中国市政学作为一门独立的学科正式形成。在实际的运作中，我国已经形成了具有中国特色的市政管理体制，我国一直在积极吸收和借鉴西方国家改革经验的基础上，为了适应城市化快速发展的需要，在经济体制改革和政治体制改革的推动下进行市政改革。一、我国市政管理发展的历史回顾中国的市政建制是以城市为依托建立的。在中国，城市具有悠久的历史，它作为一种地方行政建制早已存在。在封建专制国家时，我国的城市管理具有别于乡村区域的管理。自战国以后的南北朝开始，我国历朝京都都有特别的行政建制和集市管理。在北齐的县组织中，已有市长的名称。在隋唐的县组织中，也设有市政主管官员，称为市令，专门掌握市的交通。在唐代，基层行政组织在城市称为“坊”，在乡村称为“里”。宋代也有“城”、“镇”命名的县级行政单位。中国城市发展虽然具有悠久的历史，但是现代市政建制的出现却是相对较晚的，“直到清朝末年，我们才仿效西方国家的地方治理，在行政上设立了市建制。”1潘小鹃.市政管理体制改革理论与实践M.北京:社会科学文献出版社,1998.1016.1清朝末期，也就是1905年，封建统治者派人到西欧、日本诸国学习近代资产阶级国家的民主宪政和地方行政制度。1909年1月，晚清政府颁布城镇乡地方自治章程，这是中国历史上第一次用法律形式确认城镇为基层行政建制，规定府、州、县沿城厢为城，城厢以外的居民聚落人口达5万以上者为“镇”，城、镇与乡同为县领导下的基层行政建制，市的组织以议事会掌立法、董事会掌行政。该章程并对自治含义、城镇议会、城镇董事会和自治监督等问题也作了规定，形成了城乡不同的政权系统。虽然清末关于市的规定比较粗略，但它标志着我国近代意义上的“市”及市政管理组织的产生。此章程尚未得及实施，辛亥革命就爆发了。1911年11月，江苏省临时参议会制定了江苏省暂行市乡制，沿袭了清末旧制，只是将清制中的城镇统称为市，规定市的组织有立法机关和行政机关及相应选举办法以及较大的市可分区。这可以说是中国市制的开端。1914年，袁世凯下令停止地方办自治，市组织被解散。清后，经广州军政府颁发的广州市暂行条例和北洋政府颁发的市自治制，市制逐步完善。此时，市政的主要特点是市为一种区域性自治团体。这就是旧中国市政的初创阶段。19281947年是我国市政形成的重要阶段。1928年，国民党政府公布特别市组织法和市组织法，将市分为直隶行政院的市和直隶于省政府的市两种，院辖市的地位高于县而与省平行，省辖市的地位与县平行。市下划分为区、坊、闾、邻四级。当时全国设了25个市。1933年和1947年两次修正此法，规定简化了设市标准，市内行政体系改为“市以下区，区之内编为保甲”。到1941年6月底，国民党政府直辖建制市69个，省辖市达57个。至此，旧中国所有较大工商业城市均成为一级行政区划和县以上一级地方政权，并在法律上具有地方自治的性质。这标志着中国市政的成形。新中国成立后，我国的市政发展经历了一个从建制发展到调整收缩再到全面发展的曲折过程。1949年，新中国成立之初，全国共设131个市，其中12个直辖市。除直辖市以外，其余的市都由省、自治区或行政属区领导。1954年宪法和地方组织法对地方各级政权机构作了明确规定，对市人民代表大会、市人民委员会、市长的权限和地位进行了明确划分。1959年，我国又颁布城乡街道办事处组织条例和城乡居民委员会组织条例。此后，我国市政管理体制在一段时间内处于相对稳定阶段。后来，我国又开始实行市领导县体制。由于1958年开始的经济工作的重大失误和三年自然灾害的影响，我国在1961年实行政策调整，控制城市的发展，调整市政建制，缩小城市郊区，撤销不合条件的市。文化大革命时期，我国的市政管理体制遭到了空前的破坏，各项市政工作处于停顿和半停顿状态。十一届三中全会以后，由于受市领导县、地市合并、整县改市的影响，我国的市政管理进入了一个快速发展的新时期。1979年，地方各级革命委员会改为各级人民政府。1982年，又通过了新宪法和地方组织法，规定市和区设人民代表大会和人民政府，并实行地市合并，采取市领导县体制。1986年12月，全国人大常委会再次修改地方组织法，对地方各级人大和人民政府的组织、职权等作出更明确的规定。1995年2月，全国人大常委会再次对地方组织法进行修改，将不设区的市和市辖区的人大和人民政府的每届任期由3年改为5年。而后，又制定了一些与市政管理相关的法律法规，促进了我国市政的发展，形成了中国特色的市政体制。纵观我国市政管理的发展历程，可以得知我国的市政管理正朝着全面化、科学化、现代化的方向发展。但是随着其深入发展，我国市政管理存在的问题日益暴露，同时，这要求我们要因市制宜的进行市政改革。二、我国市政管理存在的问题及其原因随着城市经济和社会的快速发展，人们对市政管理的要求也越来越高，城市发展出现了这样或那样的不同程度的“城市病”，市政管理存在的问题也就随之暴露出来。这直接制约着我国城市经济社会的发展。（一）城市政治系统结构不合理这里所指的城市政治系统就是指市政管理的主要承担者，即市政主体。它主要包括“城市权力系统和城市非权力政治系统。城市权力政治系统主要包括各级国家权力机关、行政机关、司法机关，即广义的城市政治系统。这在我国主要为各级人民代表大会及其常务委员会、城市各级人民政府。市的各级人民法院、各级人民检察院等。而城市非权力政治系统虽不具有正式的市政决策和执行权力，但对市政决策和执行又积极的影响作用的群体、组织和人的总称，主要包括城市各种党派组织、各人民团体及利益团体、市民等。” 1木桢,高力,侯一红.市政学教程M.云南:云南大学出版社,1996.4748.1在我国市政管理的过程中，城市政治系统由于不同的原因存在着不同的问题。1.市政机构设置不合理市政机构作为我国城市权力政治系统，即市政管理的主体，它也存在着诸多问题。由于我国市政管理的范围比较大，涉及到一个城市的政治、经济、文化及社会发展等各项事业，为市民的物质生活、精神生活所需提供各种相应的服务，这都是我国市政管理的内容。与此相应的，国家权力机关也根据不同的市政职能设置了不同的市政机构来负责这些事务。然而在我国却由此形成了城市管理机构重叠、政出多门、各自为政、分散管理情况严重、影响统一协调管理的现象。比如, 政府之间的关系即“块块”之间的关系没有理顺, 上级政府与下级政府之间强调“上下对口”, 造成“上下一般粗”, 下级机构臃肿是政府机构臃肿的重要原因。又如, 政府部门之间即“条条”之间的关系也没有理顺, 政府职能相互交叉、宏观管理不力的状况依然存在, 部门分割管理的计划经济体制模式仍然在起作用。很多部门都有管理市场、管理行业的职能, 难以协调一致, 经常发生摩擦。并且在同一个部门内所设机构之间普遍存在着分工过细、职责不清的问题。2.市民参政的局限性城市非权力政治系统没有直接进行市政管理的权力，但是根据有关的法律法规，他们可以参与市政决策和政策执行过程，可以进行利益表达的利益聚合，以促使市政管理更好地体现市民利益。市民是我国城市非权力政治系统的重要组成部分，又是我国市政管的直接参与者，其参政的程度影响着我国城市政治体系的构成、运行方式和政策过程。市民参政是影响我国城市改革和发展成败的一个重要变量。“所谓市民参政，也称市民政治参与，是指市民个人或群体通过一定途径和形式向城市政府及其领导者提出各种利益要求和建议，向有关部门进行检举揭发，行使选举权、罢免权等，监督权力的行使，阻止或促成某项政策的行为。” 1徐理明,市政学M.北京：人民出版社,1993.136.1它是我国社会主义民主政治建设和实现人民当家作主的重要内容，也是推动城市建设和管理沿着正确的方向发展的源泉。但是，就目前我国市民参政的情况来看，还存在很多不足。第一，城市政府机构没有给市民提供足够的参政的条件和空间，参与的方式和渠道还存在缺陷。长期以来，我国的市政管理机关要进行某项决策时，都由领导带领机关工作人员进行的，很少是通过向市民征询意见而达成决策，在这方面存在着信息不对称、市政工作的透明度不高、市政未达到制度化和规范化等欠缺。我国的实际情况是市民并未了解到市政权力的运作和市政过程，没有找到具体的参政方式和渠道，根本不能真正参与到城市政治生活中，不具有参政议政的条件；第二，市民由于自身文化和政治情感的缺乏，政治参与很不充分，没有真正达到市民参政影响市政管理过程的效果。市民素质的高低直接决定着市民参政的能力。市民对城市经济建设发展和管理的关注程度，在很大程度上与市民的价值信仰、道德心理和对城市的热爱程度有关。在中国，由于国民素质并不是很高，还不具有积极参与政治生活的觉悟。市民参与城市政治生活需要一定的知识、能力与技能，而中国的市民在这方面还存在欠缺，虽然最近几年已经有了很大提高，但仍达到积极主动参政的效果；第三，市民参政缺乏正式的法律法规的保护。当今中国还不存在直接保护公民参政议政的法律法规，市民参政需要健全的机制和制度来保障，这样才能保证市民毫无顾忌的参与到城市政治生活当中。（二）市政职能定位有偏差城市的规划、建设、管理是我国城市人民政府的三项基本职能。它们指明了城市政府的基本活动方向，概括了一切市政职能的基本构成，贯穿在一切市政运行过程的始终。根据我国市政管理职能是在长期的高度集权及计划体制下形成以及目前我国市政管理的实际情况，可以看出我国市政职能存在着一些偏差。1.从市政职能的范围来看，界定不合理我国城市政府的现行市政职能是在特定的历史条件和制度环境下的产物，具有明显的计划经济和层层集权的痕迹。过去由于长期推行计划经济体制，不仅导致了高度集中的城市政府管理的体制，而且还针对市政管理的内容分门别类的设置了大量机构。“20世纪90年代以来，我国城市机构改革也取得了一些成效，但是部门林立、机构臃肿、人浮于事的现象仍然很严重。”1杨宏山.市政管理学M.北京:中国人民大学出版社,2005.110.1各个部门分别管理相应的事务，执行相应的职能，他们的人力、财力、物力也是相对独立的。结果导致了条块分割、各自为政、重复建设，造成了巨大的浪费。这些机构在办理业务上也出现众多问题，如在办理同一业务时，就应该由相应的部门统一管理，结果却导致了分散到多个部门的现象。也就是说，在有利可获时各个机构就争着抢着干，无利可取时，各个机构就互相推诿。这就是机构设置过多，导致分工过细、职能交叉、职责不清、扯皮推诿、效率低下等弊端。2.党政不分执政党和国家政权的关系问题，始终是我国政治生活的核心问题，也是执政党需要认真面对和正确处理的根本问题。而在目前市政管理活动的过程中，中国共产党作为我国社会主义事业的领导核心，其市委是我国行政管理总的领导者，居于城市政治生活的核心地位。它的决策和主张，一般不直接对社会发生拘束力，而是通过法定程序转化为市的国家机关的意志后，才产生法律的约束力。它依托执政党的执政地位和执政党的组织体系，对市的各级国家机关实施着强有力的领导。从而在实际上掌握着城市的“公共权力”，成为市政管理的领导核心。然而，中国共产党的执政就是直接管理、直接干涉，一切部门，一切机关，一切团体的事务都由党委来决定，这种过多的干涉导致了中国共产党的高度集权。这种体制妨碍了我国市政机关充分发挥其职能和作用。党不适当的干涉政府部门的工作，影响了国家权力机关积极主动独立负责地进行工作，使得我国的市政主体无法自主的对应着我国市政存在的问题采取相应的解决措施，使市政主体缺乏自主性。还由于党组织对于具体的行政、经济、社会事务都要过问，都要干预，就必然增设了许多机构，使党政部门机构臃肿、层次重叠；再加上“权力过于集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义。”2邓小平.邓小平文选M.北京.人民出版社,1994.289.2这样就导致政府机构负担沉重，行政系统运转不灵，工作效率低下，影响中国市政管理的发展。3.政企不分在过去很长一段时间里，由于我们对政府领导和组织经济的职能存在片面的、不正确的理解，把这种职能同政府机关直接经营管理企业等同起来，习惯于用行政命令的办法来直接指挥和管理各种社会经济活动，包括企业的生产经营活动。特别是由于我们没有把国有资产的所有权、政府对经济的管理权和企业的经营权区分开来，误认为企业的所有者就必须是企业的经营者，因而把企业的全民所有同国家机构对企业的直接管理和经营混为一谈，造成政企不分，对企业管得太多太死，使企业成为国家行政机构的附属物。这种对经济管理的过分集中、企业缺乏活力的弊病，严重束缚了社会生产力的发展。早在党的十一届三中全会前夕，邓小平同志就明确指出“现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划的大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，也不利于实现现代化的经济管理和提高劳动生产率。应该让地方和企业、生产队又更多的经营管理的自治权。”1邓小平.邓小平文选：19751982年M. 北京：人民出版社，1983.135.1而政企不分影响企业真正成为市场的主体。产权是市场经济条件下各利益主体最关注的问题。能否建立起一套富有激励功能的科学的产权制度,是关系到企业能否真正成为市场主体,发展是否具有动力机制的问题。政企不分必然带来产权关系不明晰,使企业缺乏内在动力和外部压力。政企不分也加重了企业管理成本,降低了企业的经济效益。政企不分,使政府部门直接或间接干预企业所耗费的成本是相当巨大的。繁杂的行政审批不仅抑制了企业的发展活力,而且也妨碍了企业的经济运行效率,使企业丧失许多机会。政企不分限制企业进行创新发展的积极性和主动性。由于政企不分,政府充当企业制度创新和技术创新主体的角色,使企业的创新活动不能以市场为主导,企业缺乏应有的积极性和主动性,也给科技成果向商品和生产力转化造成了巨大的障碍。4.从政府与社会的关系来看，政府管得过宽 在政府与社会的关系中，长期以来，政府基本上集中了所有的公共服务。也就是说，在市政管理方面形成了“中央集权过大，城市政府的权力无法律明确界定，上级可随意解释或上收与下放权力，是城市政府难以适应，难以调动城市的积极性、主动性。”2徐理明.市政学M.北京：人民出版社,1993.118.2在城市工作的运作中，可以通过社会团体和社会中介组织等完成的社会事务，我国城市政府都会包揽在身，通过行政手段参与。其实我国的各种社会组织，如行业协会、商会、仲裁机构，咨询机构等等都已有相当规模的发展，可以承担相当一部分以前由政府行使的职能。在实际生活中，由于社会组织的社会化程度较低、官办色彩浓厚、缺乏群众基础；国家机关对社会团体的作用始终加以限制，使其难以发展壮大；一些社会组织发展不健全，自我约束力较弱等因素的影响，社会组织并没有发挥其实质性的作用，未能促进我国市政管理事业的发展。政府部门仍然过度集权的操纵着我国市政职能的履行，制约着我国市政管理的发展，仍然管制着我国居民的衣、食、住、行。5.从政府与市场的关系看，政府干涉过多一般来讲，城市是社会生产力最发达的地方，其市场发育程度也比较高，社会组织和管理能力也比较强。然而，市政机关却没有按照市场规律去做，仍然对城市的所有经济活动进行直接管理，仍然决定着企业经营的人、财、物，管了很多不该管，管不好、管不了的事。也就是说我国政府干涉仍然过多，这就导致市场的作用没有得到充分的发挥。特别事在某些地区，由于体制缺陷和利益驱动，既当“裁判员”又当“运动员”的问题普遍存在，直接导致地区封锁、行业垄断，以及在政策执行上的“上有政策，下有对策”。这就严重制约了我国资源的合理配置，阻碍了我国工商业的发展，影响了我国统一的社会主义市场经济的形成和发展。(三)市场管理体制不健全市政管理体制是整个国家行政管理体制的有机组成部分。所谓市政管理体制，是指关于城市政府建制、地位、职责和内部权责关系的各种制度规范的总和。它主要是以政府权力配置为中心。具有三个方面的内容：市建制体制、市政府构成体制、市行政管理体制。我国原有的市政管理体制是在高度集中的计划经济模式下建立的，其显著特点是市政管理体制在内容上的“经济型”，在管理方式上的“行政型”，长期存在的弊端导致市政管理体制发展的不健全。1.市政管理法制不健全我国的社会主义制度是一种新型的社会制度，需要一个逐步完善的过程。市政体制作为其发展的重要内容之一，也亟待完善。改革开放以来，中央和地方各级相关部门，特别是地方市政部门，为了使我国市政管理的发展适应社会经济发展的需要，制定和修改了很多关于市政建设的法律法规。这些法规的出台对城市的建设和管理起到了积极的作用。但是国家和地方制定的法律法规和政策的滞后性与不健全，仍然在一定程度上制约了市政部门的职权的有效行使，降低了我国市政管理的水平。“所谓滞后性使只作为社会秩序硬件设备的原有法律法规体系不能涵盖和规范新的社会现象，落后于实践。”1徐颂陶,徐理明.城市现代化的金钥匙中国市政M.北京:中国人事出版社,1996.116.1以前制定的法律法规已经不适应今天城市发展的需要了，它已经不能与时俱进的解决某些在市政管理中出现的问题了。目前，有的城市法规体系还不够完善，市民参政及其知情权的法律依据和保障有待不断完善。关于划分市政管理职能部门及其权限的法律也不够健全。并且有时候，即使是制定了相关的法律法规，但是仍然会有有法不依、执法不严、徇私枉法、以罚代管的现象仍然很严重。2.监督力度不够在中国，市政监督一直没有受到应有的重视。近年来虽然已经有了很大的进步，但是仍然存在着不少问题。在权力机构的监督中，由于市政机构众多，设置不合理，其监督问题是比较繁杂的，导致整个监督体系也比较庞杂，监督的机构的数量增多，监督人员的素质不高，监督的方式和渠道多而陈旧、落后，权力机关也没有整合好各种监督，使其发挥有效的监督作用。从实际情况看，各种监督之间的关系没有理顺，虽然各类监督主体都有监督权，但由于其分工不明确，常常导致越权行事、滥用权力，甚至出现了各类监督机关都有监督权，谁都管，但又谁都不管，以及缺乏应有的独立性和权威性，就经常出现“漏监”、“虚监”、“难监”的现象。并且，长期以来中国的行政监督都是偏向于事后的追惩性监督，一直都忽视了事前的预防监督以及事中的过程性监督。监督主体没有从事件的实际出发，制定全方面的监督计划。他们没有把预防监督作为自己的工作目标，这就会导致一些本不应该发生的事情发生了，同时带来了相应的损失。这也给监督机关的工作带来消极的影响，他们会处于“查错纠偏”的被动局面。在民众的监督方面，民主监督工作做得还不到位。市政活动没有吸收各种城市非权力政治系统参政，没有发挥好市民的监督作用。城市的重大问题没有向市民交代，也没有征询民众或社会组织的意见，一直是市政机关在独立的做出决策，执行市政管理的职能。3.市政管理运行机制不完备我国市政管理的运行机制主要包括市政领导机制、市政协调机制、中枢决策机制等等。作为市政管理的运行的执行标准，它必须反映和适应我国社会主义市场经济的要求。但是就我国运行机制的内容来看，它的范围太窄了，不像我国市政管理的内容那样广泛，涉及面之广。比如说我国市政管理应该根据我国城市发展的具体情况，设置和完善参与机制、问责机制、咨询机制等。4.市领导县体制的缺陷所谓市领导县体制就是指由地级市以上的市政府领导县级政府的管理体制。它是我国市政体制的重要组成部分，规范了我国行政层级的上下级关系。建国后，我国的市领导县体制曾经经历过两次较大的发展，第一次是1959年，全国人大常委会通过了关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定，以纪律的形式肯定了市领导县的行政体制。第二次是1982年中共中央发出通知，提出在经济比较发达的地方，地市合并，实行市管县、市管企业，发挥城市经济中心作用，撤销地区行署，实行市领导县。目前，市领导县基本适合我国目前经济比较发达地区的生产力和生产关系水平，为我国现行行政体制的重要组成部分，有利于发挥城市的经济中心作用，带动农村经济发展，通过城乡经济互补，实现城乡共同繁荣。但是作为一种过渡性行政体制，存在着不少问题：（1）行政层次增加了管理层次，降低了管理效率，提高了管理成本。市管县体制增加了很多机构和公务员，加大了管理成本和社会负担。（2）不公平竞争加剧了市县矛盾。地级市管理层次由虚到实，使县级政府的不少被权限上收，县级政府被统得过死，缺少自主权，这就使得县级政府在运作中缺乏自主性和积极性，不利于县的统筹发展，也不利于市县上下级关系的协调。同时又由于市和县的财政体制是相对独立的，因此在某些经济发展问题上，市县难免会相互竞争，也就产生了市县矛盾。”（3）市刮县现象。城市在领导过程中，由于地理环境，经济发展等因素的影响，城市难免会先考虑到城市的发展，而对县的管理辐射能力大大削弱，使得农村区域的发展相对滞后。也有可能会出现当市的经济实力不够强时，不仅对县城经济的辐射和劳动作用有限，还会出现“市刮县现象”，市为了市区发展而损害所辖县的利益。（4）市领导县体制缺乏宪法依据，容易导致城乡统计混乱。我国宪法规定，地方行政区域划分为省（自治区、直辖市）县（市）乡（镇）三级，只对直辖市和较大的市管辖县有所规定。而一般的地级市管县的却是法律依据不足。在有的城市中仍然存在“市民”从事农业活动，这与城市的概念、功能是不符的，也会造成城市统计的混乱。5.市区街体制的缺陷“市区街体制是我国行政体制在我国城市的自然延伸，也是我国市政管理体制的重要组成部分，它规范了市政府与市辖区政府、街道办事处之间的上下级关系。广义的市区街道管理体制既包括市、市辖区、街道的政府机构之间的关系，也包括市，市辖区、街道的中共党委之间的关系；狭义的市区街管理体制仅仅包括市、市辖区、街道的政府机关（尤其是行政机关）之间的关系。”1杨宏山.市政管理学M.北京:中国人民大学出版社,2005.101.1建国50多年来，市辖区政府的性质好而作用虽然没有很大变化，但随着城市的自身发展，特别是市辖区行政地位的提高，是其在管理幅度和机构设置方面都有了很大的变化。由于人口增加，管理幅度太宽，使市辖区很难履行对城市基层社会直接的管理的责任，许多具体的工作不得不交给派出机构街道办事处。加重了街道办事处的负担，同时也使区级政权脱离了城市基层社会。实际上市辖区成为了一个上传下达的中间转换站，成为城市机构中机构重叠的中间层级。随着市辖区行政地位的提高，其机构有追求大而全，这也就造成了机构臃肿。而街道办事处作为城市基层政权的派出机构，随着城市的不断发展和体制的不完善，再加上市辖区和设区的市近几年来不断扩大管理幅度，从而使城市基层政权无法直接管理城市基层社会，许多基层社会的事务就不适当的转移到了街道办事处。街道办事处就呈现出工作点多、面宽的特点。然而，政府授予街道办事处的权力却很小，它只是一个基层的派出机构，很多事情就办不好，从而影响了整个市政管理体制的运转。（四）市政管理的内容重心不科学我国的市政管理的内容是由我国的基本国情及市政管理的发展状况所决定的，存在着一定的局限性。1.重经济、轻社会 一直以来，我国就把经济建设放在社会主义事业的核心地位。一切国家机关的职能都是以其为重点而设立的。更是把管理城市经济看成是我国城市政府的首要职责，一次推动整个国家经济的发展。因此，根据这一内容，我国城市政府设立了庞大的关于管理经济方面的部门机构，既有综合性的经济管理部门，又有专业的经济管理部门;不仅进行宏观调控，而且进行微观指挥。这一切都是为了能发展经济。而社会保障作为社会稳定的保障，却被我国放在了一个不相适应的位置，忽视了它的重要性。为广大市民提供社会保障是政府的一种责任，理当是由政府来承担的。但是由于我国经济实力的落后以及思想观念的落后，城市政府只承担了有限的一点社会保障职能。许多社会保障都是由居民所在的企业承担着，城市政府负担社会保障责任仅限于少许弱势群体、军人等。其实这与我国的发展目标以及城市的社会稳定是不相符的，同时，这也给企事业单位的劳动人事制度改革造成了困难。2.重管理、轻服务我国市政管理机构在履行其职能和管理我国市政事务的过程中都是以管理的方式来指挥我国市政管理的发展，而缺少服务的因素。政府的管理本来就应当力主“以人为本”的管理理念，为市民提供公共产品，为城市的建设和发展提供服务。但是由于计划经济及传统行政文化的影响，使得政府职能发生错位。城市本是政府提供服务的对象，却变成了服从政府的隶属品。这就使得市政管理的内容背道而驰了。现代市政管理的主要目的是为城市建设创造一个和平、安定的社会环境，促进城市经济、社会文化的发展，这个观念的转变更有利于政府为社区的建设提供“服务产品”。（五）市政管理手段不科学由于我国受计划经济体制的和历史传统的影响，我国城市政府据一直以单一的行政管理手段参与着社会事务的管理，以行政命令的形式指挥着我国城市政府的发展。但是靠原来单一的行政管理手段的运作方式已无法满足城市发展的需要，必须综合运用经济手段、法律手段、社会手段、情感教育手段等多种手段协调的发展和运用，结合成为与行政手段难以分割的城市综合管理系统的重要手段。三、 解决我国市政管理问题的对策与措施的思考目前我国市政管理存在着很多亟待解决的问题，如果不解决好这些问题将会影响到我国市政管理的发展，甚至是中国整个国家的发展。（一）推动城市政府机构改革城市政府机构改革是我国市政管理改革的重要内容。就在十七大报告中，就提出要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一