《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》理解与适用.docx

2015年底，国家食品药品监督管理总局（以下简称食药监总局）、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国务院食品安全委员会办公室联合发布了食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法（以下简称办法）o办法明确了危害食品药品涉嫌犯罪案件的移送程序、移送条件、法律监督、涉案物品检验与认定等问题，从顶层设计的高度完善了食品药品监管领域“两法衔接”长效机制，对全面推动行政执法与刑事司法衔接机制的建立与完善将起到“破冰”的作用，具有标志性意义。检察机关在“两法衔接”工作中如何履行法律监督职能，办法就相关问题进行了规范。为便于检察人员准确理解和适用办法，更好地发挥检察职能作用，促进“两法衔接”机制特别是在食品药品监管领域的无缝对接，现就办法规定的相关问题作简要解读。一、起草背景和过程近年来，危害食品药品安全的违法犯罪行为时有发生，诸如“三聚鼠胺”乳制品、福喜公司使用过期劣质肉事件，尤其近期山东发生的非法经营疫苗系列案件、上海发生的假奶粉事件等，不仅危害人民群众的生命安全和身体健康，而且在某种程度上造成了社会恐慌，严重损害了政府公信力。为维护人民群众的切身利益，保证“舌尖上的安全”与用药安全，近年来，食品药品监督管理部门（以下简称食药监部门）、公安机关、检察机关发挥各自的职能优势，针对不同重点,开展了各种形式的打击危害食品药品安全违法犯罪专项活动。实践中，一些问题也逐渐暴露出来，比如行政执法中获取的证据不能顺利转化为刑事证据，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件少，行政处罚和刑事处罚衔接不畅，涉案物品检验检测难、鉴定认定难，刑事诉讼中因认识分歧致使惩治不力，等等。为解决执法司法实践中遇到的突出问题，进一步增强依法打击危害食品药品安全犯罪的合力，食药监总局和公安部按照中央改革任务以及分工要求，已在较早时间前牵头启动了食品药品行政执法与刑事司法衔接机制规范性文件的起草工作。2015年11月，形成了办法初稿，征求最高检意见。最高检经认真研究，认为有三个方面的问题需要在办法中予以明确规定：一是如何发挥检察机关在“两法衔接”中的法律监督作用；二是完善检察机关对涉嫌食品药品犯罪案件建议移送、监督立案等重要程序；三是建立“两法衔接”信息共享机制。最高检侦查监督厅就上述问题提出了明确意见，增加在办法初稿中，并先后征求了最高检公诉厅、法律政策研究室及15个省级检察院侦查监督部门的意见，三次听取会签单位相关同志的意见。会签单位的同志本着认真负责、求同存异、切实管用的原则对文稿进行逐条研究修改，并很快达成了一致意见，于2015年12月22日联合将办法下发执行。二、起草中总体把握的几个问题办法在起草过程中，坚持问题导向和底线思维，从解决工作困难和问题出发，从抓住关键环节入手，着力构建“两法衔接”长效机制，努力为完善食品药品监管体系、为依法惩治危害食品药品安全违法犯罪提供执法依据和制度支撑。（一）落实好习近平总书记对食品药品安全工作“四个最严”指示的要求。2013年12月召开的中央农村工作会议上，习近平总书记指出，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验，要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。时隔一年半，中共中央政治局于2015年5月29日就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习时，习近平总书记再次强调，用“四个最严”要求，切实加强食品药品安全监管。办法作为科学完善的食品药品安全治理体系的有机组成部分，坚决落实“四个最严”要求，加大各个环节执法力度，至少在机制上落实“最严厉的处罚”的要求。（二）为整个行政执法领域，两法衔接，长效机制的建立与完善起到示范作用o十八届四中全会提出“健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”的明确要求。办法作为四中全会后“两法衔接”首个机制建设成果，充分发挥检察机关的法律监督职能，从食品药品监管领域开启破冰之旅，探索建立完善整个行政执法领域“两法衔接”长效机制的经验，对解决长期以来存在的“发现线索难、立案监督难、监督处理难”问题，具有推动和示范作用。（三）通过严格规范办案，实现执法司法无缝衔接。2011年2月通过的刑法修正案（八），对涉及食品药品犯罪的有关条文予以修订，修改完善了生产销售假药罪、生产销售不符合食品安全标准的食品罪、生产销售有毒有害食品罪三个罪名，新增食品安全监管失职罪，加强了对食品药品安全的刑法保护。最高人民法院、最高人民检察院共同研究制定司法解释，于2013年5月发布关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释，2014年11月发布关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释，指导司法实务部门准确适用法律。2015年4月新修订的食品安全法和药品管理法公布，进一步完善了食品药品执法依据。办法作为指导执法办案的制度规范，充分考虑了相关法律、司法解释的重要意义，力促行政执法活动要敏锐发现可能存在涉嫌犯罪问题，及时移送案件，及时立案侦查，提高案件质量，保证打击效果。三、办法主要内容及说明办法共39条，分为总则、案件移送与法律监督、涉案物品检验与认定、协作配合、信息共享、附则六章，体现和吸收了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定（国务院第310号令）、中共中央办公厅国务院办公厅转发国务院法制办等部门关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见的通知（中办发（2011）8号）的精神和内容,对基层执法办案过程中遇到的普遍性问题进行规范,起到统一标准、统一认识、统一操作的作用。与检察工作密切相关的主要有以下几个方面。（一）关于总则的规定1.明确了适用主体和案件范围。办法第二条规定，办法适用于各级食药监部门、公安机关、检察院、法院，上述主体在办理涉及食品（含食品添加剂）、药品、医疗器械、化妆品行政执法和刑事犯罪案件时，应当遵从和执行本办法。也就是说，相应各个环节的执法司法活动，办法对其均有约束力，意在消除衔接过程中的阻滞。2 .提出了“两法衔接”机制建立的基本要求。办法第三条对各级食药监部门、公安机关、检察机关、法院完善“两法衔接”机制作出具体规定，即建立健全线索通报、案件移送、信息共享、信息发布等工作机制，由此实现行政处罚和刑事处罚的无缝对接。3 .界定了检察机关法律监督的范围和对象。办法第四条规定，检察机关对食药监部门移送涉嫌犯罪案件活动和公安机关对移送案件的立案活动，依法实施法律监督。这部分内容规定在总则中，确立了相关涉嫌犯罪案件的移送、立案活动接受检察监督的原则，突出了检察机关在食品药品“两法衔接”机制中的重要作用，也准确地将这种监督职能定位于对行政执法权和侦查权运行的保障和补充，体现了检察监督突出重点、有节制、讲方式、重成效的监督原则。（二）关于案件移送与法律监督的规定1.明确了公安机关对食药监部门移送案件的立案期限，解决了检察机关对公安机关长期不作出立案决定导致难以启动立案监督的实践难题。办法第九条规定，公安机关对于食药监部门移送的一般和重大涉嫌犯罪案件，分别应当在10日内和30日内作出是否立案的决定，特殊情况下报经上一级公安机关批准，可再延长30日，并在第十条中规定了逾期未作出是否立案决定的救济途径。目前，刑事诉讼法对立案前的审查期限没有作出规定，公安部出台的公安机关办理刑事案件程序规定对行政执法机关移送的案件，规定公安机关应当自接受案件之日起3日以内进行审查，但未规定作出是否立案决定的期限。于是，实践中出现公安机关接受移送后长期不作出是否立案决定的情形，对此应不应该进行立案监督，各地做法不一，比较混乱。制定办法时，参照公安机关办理经济犯罪案件的若干规定（公通字（2005）101号）有关立案审查时限的内容，经多次磋商形成了现行条文。2 .明确了食药监部门、公安机关向检察机关抄送有关材料的要求。办法第七条、第九条中均作出相应规定，即食药监部门移送涉嫌犯罪案件，公安机关对移送的案件作出立案、不予立案、撤销案件决定的，要抄送检察机关，以保证检察机关及时掌握情况，实时启动监督程序。3 .规定了检察机关监督食药监部门移送涉嫌犯罪案件的程序和效力。办法第八条规定，检察机关发现食药监部门不依法移送涉嫌犯罪案件线索的，可以派员调阅、查询有关案卷材料；认为涉嫌犯罪的，应当提出建议移送的检察意见。食药监部门要在3日内将案件移送公安机关，并将执行情况通知检察机关。对具体调查方式、检察意见的效力予以规定，有利于取得食药监部门的配合，减小了检察机关的调查难度，增加监督的刚性。4 .细化了食药监部门建议检察机关立案监督的范围和应提供的材料，规范了食药监部门移送案件与检察机关法律监督之间的衔接问题。办法第十条规定，对于公安机关逾期未作出是否立案决定，以及对不予立案决定、复议决定、立案后撤销案件决定有异议的，食药监部门可以建议检察机关予以立案监督。第十一条列举了食药监部门建议立案监督时应当提供的文书和材料，以便于检察机关全面审查、客观判断。5 .强化了刑事处罚和行政处罚的双向衔接。第十四条规定，检察机关对作出不起诉决定的案件、法院对作出无罪判决或者免予刑事处罚的案件，需要依法给予行政处罚的，应当及时移交给食药监部门，同时可以提出检察意见或者司法建议。这体现了食品药品犯罪案件刑事处罚和行政处罚双重适用的原则，增强了打击违法犯罪的彻底性。6 .明确了特殊类型案件的管辖。办法第十六条规定，最高人民法院、最高人民检察院、公安部等部门联合印发的关于办理流动性、团伙性、跨区域性犯罪案件有关问题的意见（公通字（2011）14号）有关管辖的规定，适用于危害食品药品安全犯罪案件。实践中，大量案件存在生产、储藏、运输、销售、结算行为分布在不同地域的情形，办案部门因管辖问题的认识分歧导致部分案件未能及时有效查处。办法对此类案件的管辖原则予以规定，检察机关在开展批捕、起诉、监督工作时就有了明确依据。7 .强调了惩治、预防职务犯罪的要求。办法第二十九条规定，食药监部门和公安机关办案中发现涉嫌职务犯罪的线索，应当及时向检察机关移送。此规定不光是为了体现检察机关查办职务犯罪的职能，更重要的是发挥警示作用，提醒行政执法人员在履行职责时切记不可失职渎职。（三）关于证据资格和涉案物品检验检测与认定的规定1 .确立了行政执法获取的部分非言词证据在刑事诉讼中的证据资格。针对实践中危害食品药品安全犯罪案件的特殊性，根据最高法的意见，办法第十八条规定，除了物证、书证、视听资料、电子数据外，检验报告、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料，经公安机关、检察机关审查，法院庭审质证确认，可以作为证据使用。这一规定，解决了重复检验鉴定、勘验检查浪费司法资源，降低诉讼效率，或者因失去重新取证条件导致的案件难以处理等问题。而且通过强调这类证据必须经过司法审查才能取得证据资格，既可防止因证据把关不严造成案件质量不高的问题，又提高了打击犯罪的效率。2 .明确了食药监部门协助开展检验检测的责任和义务。办法第十九条、第二十条规定，食药监部门应当向公安机关、检察院、法院及时通报食品药品检验检测机构名单、检验检测资质及项目，按照刑事案件办理的时限要求提供检验结论、认定意见，意在解决检不了、检得慢、鉴定机构不足、鉴定意见与证据规格、证据效力不匹配等问题。规定由食药监部门承担相关费用，从经费保障方面减轻了公安机关办案时的负担，顺应了基层的强烈呼声。3 .明确了抽样检验检测的条件和效力。办法第二十一条规定，同一批次或同一类型的涉案食品药品，因数量较大等原因无法进行全部检验检测时，根据办案需要，食药监部门可以依法进行抽样检验检测，其结果可以作为该批次或该类型全部涉案产品的检验检测结果，公安机关、检察院、法院在刑事诉讼中予以认可。为保证结果的客观性、公正性、科学性，同时规定抽样检验检测必须符合行政执法规范要求。4 .列举了可以直接出具认定意见的情形。办法第二十二条规定，涉案食品属于病死、死因不明或者检验检疫不合格的畜、禽、兽、水产动物及其肉类、肉类制品和属于国家为防控疾病等特殊需要明令禁止生产、销售的食品，食药监部门可以直接出具“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”的认定意见并说明理由。办法第二十三条规定，涉案药品属于国务院药品监督管理部门规定禁止使用的，属于依照药品管理法必须批准而未经批准生产、进口，或者依法必须检验而未经检验即销售的，属于使用依照药品管理法必须取得批准文号而未取得批准文号的原料药生产的，属于所标明的适应症或者功能主治超出规定范围的几种情形，地市级以上食药监部门可以直接出具“按假药论处”的认定意见并说明理由，确有必要的还应当载明检测结果。上述规定，是在遵从立法原旨的基础上，按照逻辑推定有效提高了诉讼效率，纠正了实践中部分人员机械执法、片面依赖检验鉴定办案的认识误区，并通过设定说明理由和必要时载明检测结果的义务对认定意见予以规范。5 .确定了未建立食品安全标准检验方法时的检验认定原则。检验检测涉及的项目和方法，一般情况下应当按照国家认可的标准进行，但对尚未建立标准检验方法的，可以比照最相类似的标准检验，仍无法得出明确结论的，采用专家意见。办法第二十四条规定，相关检验检测机构可以采用非食品安全标准等规定的检验项目和检验方法对涉案食品进行检验，其结果在定罪量刑时予以参考。通过检验仍不能得出明确结论的，由食药监部门组织专家对涉案食品进行评估认定，专家意见可作为定罪量刑的参考。通过上述步骤和方法，可以有效解决无据可依、打击不力的问题。6 .明确要求食药监部门应当按照法律法规规定的格式出具认定意见。办法第二十五条规定，食药监部门对于假药案件，劣药案件，生产、销售不符合安全标准的食品案件，生产、销售不符合标准的医用器材案件，必须写明认定涉嫌犯罪应当具备的结论性意见。之前，因为食药监部门出具的认定意见没有统一格式要求，最后的结论性意见不明确，造成在刑事诉讼中既不能认定构成犯罪也不能排除构成犯罪的可能性，影响到对违法犯罪者的处罚。经过统一认识，办法作出了现行规定，尽力消除司法实践中的障碍。（四）关于协作配合的规定1 .制定专业咨询和信息发布制度。办法第三十条和第三十二条规定，食药监部门、公安机关、检察院、法院要加强协作配合，相互之间应当及时全面地回复专业咨询，并建立案件信息发布的沟通协作机制，防止单方面行动出现偏差,给其他机关的工作造成被动，或是给案件查办造成不利影响。2 .建立联合督办与联席会议工作机制。办法第三十一条规定，对在全国范围内有重大影响的案件等四类重大案件，由国家食药监总局、公安部、最高人民检察院联合督办，其他重大案件，由负有对下指导职责的食药监部门、公安机关和检察机关联合督办。并且，联合督办的重要案件信息应当联合发布。第三十三条规定了各级食药监部门、公安机关、检察院定期召开联席会议，通报案件办理工作情况，研究解决重大问题的机制。需要注意，法院因为处在刑事诉讼的最终环节，其本身是裁判者，不宜参加联合督办、联席会议。（五）关于信息共享的规定明确了信息共享的内容和要求，重在解决实践中检察机关监督线索发现难、监督渠道偏窄的问题。办法专设“信息共享”一章，专章规定各级食药监部门、公安机关、检察院建设、运用、管理“两法衔接”信息共享平台的责任，提出了“逐步实现涉嫌犯罪案件的网上移送、网上受理和网上监督”的目标。为增强可操作性，办法第三十六条和第三十七条，明确规定了信息录入期限、录入内容和分析通报事项，要求已经接入信息平台的食药监部门、公安机关、检察院，应当在7日内分别录入有关信息，并且定期汇总分析，为决策部署工作提供依据；未建成信息平台的，应当及时相互通报信息。构建和谐社会的法治环境,加强行政执法与刑事司法衔接工作,是推动我国刑事法治改革和行政法治创新的重要内容。随着一系列规范性文件的实施,行政执法与刑事司法衔接（以下简称两法衔接）工作在执法及司法实践中作用凸显,并已经成为司法改革所聚焦的重点问题,也引起了党中央的高度重视。健全两法衔接机制,坚决克服有案不移、有案难移以及以罚代刑等问题,实现两法无缝对接,这是党的十八届四中全会在关于全面推进依法治国若干重大问题的决定中对两法衔接的具体规定。然而,在执法实践中,仍然存在着诸多问题影响着两法衔接工作的正常运转,尤其是关于具体执法领域中两法衔接的实证研究明显不足。本文以食品安全领域两法衔接为考察对象,以某省A市、B市为切入点,获取T2017年至2019年两市公安局食品安全两法衔接工作的相关数据材料。在此基础上,对食品安全两法衔接问题进行分析研究,力求以点带面,由此及彼,希望能给两法衔接的具体工作实践带来些许裨益。1行政执法与刑事司法衔接的法律依据与制度建设两法衔接是指行政执法部门在对行政违法行为查处中,发现该行政违法行为涉嫌犯罪依法向公安机关、检察机关等司法机关移送案件的一种工作衔接机制。同时,也包含公安机关、检察机关等司法机关在办理刑事案件过程中,对虽不构成犯罪、不需处以刑罚,但应给予行政处罚的案件,依法移送给有关行政执法部门进行处理的工作机制。具体到食品安全领域两法衔接,则是指涉嫌食品安全违法犯罪案件在两法衔接过程中涉及到的行政执法部门,主要是指食品药品监管部门与公安机关、检察机关、人民法院等司法机关之间双向移送的工作衔接机制。可以说,该制度既融合了食品安全行政执法部门、公安机关、检察机关、人民法院等多个参与主体,也使得各参与主体在各自职权范围内依法行使职权。例如,食品安全行政执法部门有将涉嫌犯罪的案件移送给刑事司法机关的义务,同样,刑事司法机关也有将案件处理情况反馈给行政执法部门的义务。而各方在各自职责范围内行使权利,履行义务,协同合作,相互监督是两法衔接有效运行的重要保障。（一）食品安全行政执法与刑事司法衔接的法律依据关于两法衔接的具体规定，行政处罚法第二十二条得以明确,即“发现违法行为涉罪的,行政执法部门必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任这也成为两法衔接的基本准则。根据中央对食品安全治理提出“四个最严”要求,为更好地保障公众健康及食品安全,2015年新食品安全法正式施行。新食品安全法在第一百二十一条中明确规定了关于食品安全两法衔接的“双向移送”机制，即:针对食品监管中发现的涉罪行为,食品监管部门应及时将线索及案件移送至公安机关,以更好打击犯罪;对于经公安机关侦查后认为行为不构成犯罪但已构成违法的,公安机关应将案件移送给食品监管等相关部门进行处理。与此同时,针对涉案物品的处理、食品的检验鉴定等,新食品安全法也作了相关规定,为更好地实现食品安全两法衔接提供了更加充分的法律依据,也提高了食品安全两法衔接的法律阶次,促进两法衔接规范化运行。（二）食品安全行政执法与刑事司法衔接的制度建设为进一步推动食品药品领域两法衔接机制建设,加大对食药领域打击违法犯罪的力度,根据刑法刑事诉讼法食品安全法及药品安全法等法律法规和相关司法解释,由国家六部委联合制定的食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法（以下简称工作办法）应运而生。工作办法对食品安全两法衔接工作作出了更加明确的规定,在强化打击食品安全违法犯罪活动中发挥着重要作用。同时，工作办法还详细规定了食品安全两法衔接的具体工作机制，主要包括案件的移送和监督、涉案物品的检验与认定、协作办案、信息共享建设等一系列制度和程序,明确了各方的职权,规范了执法行为,细化了工作程序,对于解决长期困扰食品安全两法衔接中的案件移送难、证据固定难、检验鉴定难等问题具有重大的推动作用。2某省A市、B市食品安全行政执法与刑事司法衔接的实践探索课题组通过召开座谈会、走访调研等多种形式了解某省A市、B市食品安全两法衔接运行现状。通过考察发现,目前两地食品安全两法衔接工作已取得一定成效,不仅建立了相关的制度,同时还开展了一系列工作。（一）食品安全两法衔接制度建设成果初显为加大打击食品药品等领域违法犯罪工作力度,加强两法衔接协作机制建设,推进社会管理创新,根据新食品安全法工作办法及相关法律法规规定,某省A市、B市相关执法部门就食品安全等问题进行多次协商,并结合实际,分别完善了两法衔接的制度建设,成果丰富。主要有：1 .建立健全联席会议工作制度。为确保相关执法部门“两法衔接”工作制度化和常态化,建立联席会议制度,总结研究部署衔接工作。成员单位通过定期召开联席会议,相互通报案件线索移送情况、案件经营查处情况和联合执法情况,交互执法办案信息,交流执法办案经验,研究衔接工作中存在的问题,提出加强衔接工作的对策,制定切实可行的衔接工作规程,更好地整合打击食药安全领域行政执法和刑事司法资源。2 .制定食品药品监管行政执法与刑事司法衔接移送案件罪名目录及证据移送标准。就食品药品领域行政执法与刑事司法衔接移送案件罪名目录及证据材料规格、涉案物品检验与认定、无害化处理、证据移送标准等问题制定食品药品领域行政执法与刑事司法衔接移送案件罪名目录及证据材料规格，明确哪些涉嫌罪名及案件证据材料属于可移送的范围,更利于办案部门收集证据,打击犯罪。3 .制定办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件实施办法及工作方案。为进一步加强和改进两法衔接工作,强化两法衔接的协作配合,有效打击违法犯罪活动,A市公安局依据相关法律法规及A市关于健全行政执法与刑事司法衔接机制的实施意见等有关规定,结合执法实际,制定了A市公安局办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件实施办法。为进一步健全两法衔接机制,B市公安机关根据刑事诉讼法、国务院行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定和中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等关于加强“两法”衔接工作意见的通知规定,并结合实际,制定了行政执法与刑事司法衔接工作实施方案。一系列制度的制定,可以更好地促进严格执法,推进公正司法,更有力打击破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序等违法犯罪行为,保障人民群众切身利益,创造更好的法治环境。4 .建立完善协作联动机制。主要包括:第一,建立情报信息通报机制。行政执法机关与公安机关之间,在不影响本单位执法活动的前提下,及时收集互通案件信息和情报线索,重点是已查办的案件信息、在查在侦的案件线索,同时向检察机关通报。第二,建立联合执法工作机制。为整合执法资源、提高执法效率,针对相关领域突出的违法犯罪问题,发起阶段性、区域性联合执法行动。第三,建立案件协查联动机制。针对正在侦办的重要案件线索,必要时可以提请相关成员单位提前介入,本着“参与不干预、言论不定论、引导不主导”的原则,实现情报会商、业务指导、资源共享和技术支持。通过完善协作联动机制,可进一步提高执法和服务水平,切实增强打击食品药品等违法犯罪的能力和水平。（二）食品安全两法衔接成效显著提升新食品安全法及工作办法的施行,使食品安全领域两法衔接工作得以更加规范和巩固,打击食品安全违法犯罪活动的工作合力明显提升。如,2017年A市公安局共立食品类刑事案件10起,其中起诉9起,不立案1起（系生产销售有毒有害食品案,嫌疑人无主观故意）。2018年A市公安局共立食品类刑事案件4起,起诉3起。2019年,A市市场监管局移送食品类案件6起,立案1起。三年来,A市市场监管局共移送食品类刑事案件31起,立案15起,起诉12起。而2017年至2019年,B市公安局共受理食品类刑事案件19起,刑事立案16起,破案8起,依法采取刑事强制措施13人,起诉9起。可以说,自新食品安全法施行以来,两地食品安全两法衔接工作的实施效果凸显,部门协调配合机制初步形成,食药监部门与公安机关联合打击违法犯罪,惩戒成效显著。如,2017年6月A市公安局根据群众举报依法侦破谢某某涉嫌生产、销售有毒有害食品案,就是一起典型的两法衔接机制应用的案例。某省食品药品监督局接到此案的举报后高度重视,并进行先期秘密调查,这对案件的后期侦办起到决定性作用。对案件进行初步认定后,某省食品药品监督局及时将案件移送至A市公安局,并指定A市食品药品监督管理局配合公安机关联合执法。可见,两法衔接的关键在于执法部门能够实现信息共享、协同合作,精准切入案件的关键点,在取证中能够做到分工协作配合,尤其是对犯罪事实的认定,案件办理后期证据的补充,需要联合执法部门对相关证据确认及有效沟通,各司其职,从而更好地保证案件的顺利流转。3食品安全行政执法与刑事司法衔接面临的现实困境尽管食品安全治理在各地行政执法及司法机关的共同推动下,取得了明显的效果,有效地保护了老百姓的合法权益,但从现实情况看,食品安全领域中的两法衔接工作仍然存在着亟待解决的难题。从课题组对A、B两市调研情况来看,这些问题既有两法衔接中存在的普遍问题,也有食品安全监管领域中存在的一些特殊问题。归纳起来,这些现实难题主要表现在以下几方面：（一）移送制度规定不明确导致案件移送难食品安全领域两法衔接的关键问题在于违法行为是否构成犯罪,这就涉及到案件的移送问题。站在食品监管部门的角度来看,需要对涉案的违法行为是否涉罪作出判断才能向公安机关移送,而对于公安机关而言,向食品监管部门移送案件,需要对涉案行为是否应给予行政处罚作出判断。显然,这两种判断带来的现实问题是,行政执法部门和公安机关首先需以对方的标准对涉案行为的性质进行判断。我国食品安全领域中所涉及的犯罪罪名繁多且专业性极强,社会关注度也很高,而行政违法要件和犯罪构成要件明显不同,在这种情况下,要求行政执法人员对于违法行为与犯罪行为作出精准的判断,无疑是非常困难的。因此,必须明确食品安全两法衔接具体的移送规定。工作办法在第五条、第十三条、第十四条就案件移送问题做出规定:在查处涉及食药违法案件中,如发现当事人涉嫌犯罪则由食药监管部门依法将案件移送至公安机关并追究刑事责任;公安机关对发现食品违法事实经审查没有犯罪事实或犯罪事实显著轻微,不需要追究刑事责任的,应当及时将案件移交食品药品监管部门。针对以下几类案件:不诉的案件、无罪判决的案件、免予刑处的案件,如人民检察院、人民法院认为依法应给予行政处罚的,应及时将案件移送至食品药品监管部门。纵观这些规定,我们可以看出,这些要求在实践中具体实施起来相当困难,因为移送标准并没有加以明确。例如,对于行政违法案件到底应该何时移送,具体需要达到哪些要求才能移送刑事司法机关处理。哪些案件可以移送,其标准是什么,什么情况下可以移送,移送的具体期限是什么。对于移送后的案件如何接收,如果接收后发现不应移送而移送的情形又如何处理。很显然,对于这些问题缺乏明确的规定,再加上不同执法部门、执法人员对移送标准的理解和把握不一致,导致案件移送难现象也就不难理解,很容易出现“有案不移、有案难移（二）证据规格不统一导致证据收集转化难刑事诉讼法第五十二条全面阐述了关于两法衔接的证据转换问题,但是由于目前我国尚未建立统一的证据规则,而且行政执法和刑事司法存在不同的社会属性,两种证据在主体、效力、一般属性方面的差异是显而易见的,这种差异性导致证据收集转换存在一定的困境。首先,两类证据的发起主体和目的存在差异性。行政执法证据是由行政执法人员按照一般行政处罚的要求和标准收集证据，行使的是行政执法权,更加注重行政效率。而刑事司法证据是由司法机关在刑事侦查中调查和收集,行使的是刑事司法权,更加注重司法公正,目的是打击和惩治犯罪。因此,两类证据在证明对象方面存在较大的差异性,办案中执法主体证据意识差异也较大,导致衔接容易出现问题。具体说来,不少案件查处往往都存在行政执法部门介入在先,由于对原始证据的收集保存意识不强,在很多案件进入司法程序后因达不到诉讼的标准又需要重新取证时,部分证据已灭失或不具备再收集的条件,造成司法被动的局面,影响案件的正常处理。其二,两类证据的收集手段、证明标准和程序存在差异性。行政执法机关和刑事司法机关分别依据行政法规和刑事法规收集证据,而刑事证据不论是在收集手段、证明标准还是在程序上都要严于行政执法证据,加之很多法律法规及规范性文件对两法衔接制度多是原则性的规定,诉讼证据规格不统一,使得在两法衔接中证据转化困难。以食品安全两法为例,由于食品监管部门与公安机关、检察机关、人民法院在开展案件查处活动中对证据规格的要求并不相同,对于证据收集的程序、手段、标准不统一,从而很容易导致在食品安全两法衔接过程中由于认识不统一导致证据转化困难的问题。因此,这些问题的存在都会影响食品安全两法衔接的效果。（三）检验鉴定的差异性导致案件定性难在办理食品药品违法犯罪案件中,检验报告和鉴定意见对于认定犯罪起着至关重要的作用。以B市公安局在侦的一起生产销售有毒有害食品案为例,2019年9月,B市公安局在犯罪嫌疑人宁某租房处查获了黄金伟哥、玛卡、黄金肾宝、虫草鹿鞭王、蚁力神等20余种壮阳保健品和性药。检验报告上载明,上述壮阳保健品均含有“西地那非''成分,B市食药监管部门认定上述产品应按假药论,后犯罪嫌疑人宁某以涉嫌生产销售有毒有害食品罪被起诉。课题组通过梳理中国裁判文书网类似案例样本发现“同案不同判”的现象非常普遍,甚至还会出现同一个省或同一个地区罪名分化的现象。这种现象的存在与食药监部门所出具的对于涉案产品的认定有着直接的关系。对于含有“西地那非”成分的壮阳保健品到底应该被认定为假药还是应该认定为食品,直接影响涉嫌犯罪的认定问题,而食药监部门对上述产品认定的不统一直接导致案件的定性不好把握。除此以外,检验鉴定标准不一也加剧了一些案件的办理难度。如,当前随着食品犯罪手段的不断升级,各类食品添加剂更是五花八门,致使添加剂的安全标准不健全,即使常见的食品或添加剂也存在国家标准缺失的问题,而相关企业标准又过于简单,难以作为检测依据。公安机关内部相应的司法鉴定机构以及行政监管部门鉴定能力较弱,目前有的仅能通过社会上CMA认证的第三方机构鉴定,但是往往因不具备司法鉴定资格,检察机关对其证明力不予认可,影响打击实效。并且在司法实践中,专家评估认定意见难以作为直接证据。同时,由于在检验鉴定认定方面存在不一致的情况,一些案件到了批捕、起诉阶段检察机关对地市以上食药监部门出具的检验鉴定意见等相关材料不完全采信,还要求进行检验,做成分鉴定,致使办案期限延长,案件办理难度加大。（四）部门协作配合未形成有效机制一个破坏社会主义市场经济秩序的案件往往涉及到多个执法部门,如食品安全涉及到卫生、质监、食药监、公安等部门,而在现行的行政执法体制下,由于职能分工和查处领域不同,各行政职能部门缺乏应有的协调和配合,案件查处比较困难也很难追根溯源影响了执法效果,削弱了该类犯罪的打击力度。尽管各地出台了一系列的制度,但调研中还发现,一些执法部门由于部门利益的驱使,不积极移交案件,能罚就罚,致使一些很有价值的犯罪线索大量流失,给许多犯罪分子留下了可乘之机。而有的执法部门表面上合作,但是实际工作中存在被动应付的现象,在配合公安机关开展工作时表现不积极。同时,刑事司法信息和行政执法信息不公开,不能有效实现信息共享,信息壁垒造成公安机关与行政执法部门在执法过程中不能形成打击合力。如,关于食药监部门行政处罚情况、违法行为人情况等信息,并未与公安机关形成数据共享。（五）检察机关监督工作难以有效开展检察机关作为法律监督机关,在两法衔接工作机制中发挥着重要的推动作用。2001年出台的行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定中明确规定,行政执法机关移送涉罪案件,应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。最高人民检察院、公安部等国家机关单独或联合下发了一系列规范性文件,旨在不断建立健全行政执法部门移送涉罪案件规定,强化检察机关对移送涉罪案件的法律监督。如,规定了检察机关向行政机关查询案件制度、对公安机关立案活动进行监督等,这些制度都不同程度地体现了检察机关法律监督的应有地位。然而从调研中了解到,在两法衔接机制的运行中,因受到各方面的影响和制约,检察机关的监督职能并不能充分发挥。4破解食品安全行政执法与刑事司法衔接困境的路径食品安全问题历来是社会关注的焦点问题,其在保障民生、促进经济和社会发展中发挥着重要作用,而当前食品违法犯罪活动依然高发,打击食品违法犯罪形势依然严峻。为充分发挥食品安全两法衔接工作机制在打击违法犯罪中的作用,破解食品安全监管执法难题,切实保障老百姓餐桌上的安全,课题组在深入调研论证的基础上,认为应从以下几方面着手完善食品安全行政执法与刑事司法衔接机制。（一）确立案件双向移送制度食品安全法对于行政执法与刑事司法衔接的双向移送也做过规定,但是并不具体。因此,课题组认为,是否可以从以下两个方面入手确立案件双向移送制度：1 .案件正向移送制度,即以行政执法机关为起点的正向移送。长期以来,困扰两法衔接的主要问题就是行政执法机关在办理违法案件中经常会出现有案不移、有案不究、以罚代刑的现象。为何会出现此种现象?究其原因大概在于法律并没有明确规定涉罪行政案件的移送标准。前述已经分析,在此不再赘述。现仅以2008年最高人民检察院、公安部颁布实施的关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）关于生产销售不符合卫生标准的食品案和生产销售有毒有害食品案的立案标准为例,这两起案件的立案追诉标准与食品安全法中的规定区别并是不很大,难以分辨,对于很多行政执法机关办理的行政案件能否移送刑事司法机关,指向不明,使得一些案件无法进入刑事诉讼渠道。鉴于此,课题组建议构建和完善明确的案件移送标准,更好地指导基层执法和司法实践。首先,可以通过总括性的条文明确移送规范。如,可以规定,对于以下案件,食品安全执法部门应进行移送:调查终结的案件,食品安全执法部门认为涉嫌犯罪,根据法律法规应进行移送;调查过程中,发现存有明显犯罪线索的案件,应进行移送;公安机关介入参与认定的其他涉嫌食品犯罪的案件,应进行移送。其次,公安机关、检察机关和食品安全执法部门可以通过会商制定涉嫌食品犯罪案件立案追诉标准,以供参考。第三,针对具体的移送标准规定,可参考刑法及相关司法解释的做法,规定一个具体的范围,只要在此区间范围,就可以移送。最后,关于刑事立案的标准与行政执法机关移送案件的标准问题,本文所持的观点是,刑事立案的标准要高于行政执法机关移送案件的标准。原因在于,如果要求行政执法机关按照刑事案件的立案标准移送案件,很有可能会加重行政执法部门的负担,也不利于提高案件移送的效率,使得行政执法机关在一定程度上代替了刑事司法机关履行调查取证职能。那么,针对案件移送的处理情况,根据目前国内执法和司法实践,接受案件移送的机关必然是具有刑事侦查权的机关,也就是公安机关和人民检察院。公安机关主要负责一般刑事案件的侦查和起诉,人民检察院主要负责国家工作人员利用职权实施的犯罪（渎职罪等）侦查。具体到食品安全涉罪案件移送后应如何处理,主要分为以下两种情形:首先,刑事侦查机关接受食品安全行政执法部门移送的案件后,如发现不属于自己管辖范围,应移送给有管辖权的刑事侦查机关,同时告知食品安全行政执法部门;其次,刑事侦查机关接受移送的案件属于自己管辖范围,则应当按照一般刑事案件的程序,继续完成调查和取证工作,并作出是否立案的决定,及时向行政执法部门反馈,并向检察机关报备。2 .案件的反向移送制度。即以刑事司法机关为起点的反向移送。尽管行政执法机关移送涉罪案件的规定中规定了行政执法机关移送涉罪案件的程序,但是对于刑事司法机关对移送案件处理情况的反馈机制并没有明确规定。显然,反馈制度的缺失不利于行政执法人员了解所移送案件的处理情况,也会削减其移送的积极性。对此建议是,首先,如果移送案件中的当事人已涉嫌构成犯罪,则刑事司法机关应及时将涉罪情况、处理结果通知有关行政执法机关;其二,如移送案件中的当事人不构成犯罪但是涉嫌违法的,则应及时反向移送给有管辖权的行政执