检察机关不起诉案件依法移送有关主管机关处理工作情况分析报告.docx

检察机关不起诉案件依法移送有关主管机关处理工作情况分析报告为贯彻落实中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见、最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定，健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度。市检察院对全市检察机关2022年不起诉案件依法移送有关主管机关处理的工作情况，通过线上抽查、书面调研等方式进行了调研分析，现将情况报告如下：一、工作基本情况（一）不起诉案件依法移送有关主管机关处理的比率不断增大2022年1月至12月，全市检察机关共作出不起诉决定件2人，对被不起诉人依法移送有关主管机关处理f人，占作出不起诉决定人数的2.3%,相比2021年有较大提升。从每个月的情况看，承办人员对该项工作的重视程度不断增强，全年不起诉移送率呈上升趋势（如图示）。但是从整体情况看，9月、10月、12月下滑幅度较大较大，整体在全省仍处于较低的水平。不起诉移送率2345678910H12坐标物标题6 5 4sJO O oo.0 OO.»12:军卑涮（三）各地工作开展不平衡，首尾差距较大影响全市整体水平。从2022年各地情况看，不起诉移送率较高的是丰城市46.9%,较低的是袁州区7.2%,相差39.7个百分点（如图示）。特别是df、f、ff不起诉案件数量较大，不起诉移送率较低，对全市整体水平影响较大。（三）法定不起诉和相对不起诉移送较多，对存疑不起诉和附条件不起诉研究较少。法定不起诉后移送6人，占法定不起诉人数的10%;相对不起诉后移送600人,占相对不起诉人数的21.4%；存疑不起诉后移送4人，占存疑不起诉人数的2.7%,附条件不起诉后移送。人。（四）不起诉案件占比较多的部分罪名，移送有关主管机关比例较低。2022年不起诉案件涉及罪名占比较大的案件中，盗窃、交通肇事、故意伤害等移送率较高，但交通肇事、偷越国边境、帮助信息化网络犯罪活动等移送率较低。有的违法行为所侵犯的客体有明确的的行业主管部门，但移送率却比较低，如非法占用农用地12.5%、污染环境9.5%,需要重点加强。（存在困难在第二部分阐述）（五）前三季度有关主管机关回复不及时较多，第四季度回复率大幅度提高。2022年前三季度不起诉移送227人，有关主管机关回复并采纳161人，回复率70.9%。第三季度重点对回复情况进行督导，回复率有较大提高，全年不起诉移送610人,有关主管机关回复并采纳596人，回复率97.7%,逾期未回复14人。逾期未回复的原因主要包括：一是主管机关内部对是否有依据进行行政处罚存在分歧意见。二是检察机关跟踪督促不及时，部分行政机关对检察意见不够重视；三是检察机关制发意见不规范，未明确相关回复时限及要求（如海盗窃）。各地不起诉移送采纳率见下表：（六）检察机关对逾期未回复及无正当理由不作处理的案件未开展监督。最高检关于推进刑事司法与行政执法衔接工作办法规定，“有关主管机关在要求的期限内不回复或无正当理由不做处理的，经检察长决定，检察机关可以将有关情况书面通报同级司法行政机关，或者提请上级检察机关通报其上级机关。必要时可以报告同级党委和人民代表大会常务委员会。”从宜春的实际情况看，对这方面的探索研究较好，未形成有效的工作机制。二、存在的问题困难及不足（一）存在的具体问题及处理意见1 .司法机关和行政机关衔接的问题。存在问题：行政处罚法第8条的规定，“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚J据此，有的行政机关认为其只对一般违法行为有处罚权，一旦构成犯罪就应当交给司法机关处理。检察机关作出相对不起诉意味着对其违法行为已评价完，再回转回行政机关违反“一事不二罚”原则。法律已经做出禁止，所以不应当再已送回行政机关。建议：行政处罚法第8条的规定，主旨在于约束行政机关，不得滥用行政处罚权力。违法行为人是否构成犯罪应当由司法机关判断。行政处罚法第27条规定，违法行为涉嫌犯罪的（2021修订时将“构成”改成“涉嫌”,体现了是否构成犯罪由司法机关判断），行政机关应当将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或免于刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关（增加司法机关向行政机关的移送规定）。同时根据刑诉法第12条，未经人民法院依法判决，对任何人不得确定有罪。公安部公安机关办理犯罪记录查询工作规定第2条，除人民法院生效裁判文书确认有罪外，其他情况均应当视为无罪人民检察院做出不起诉决定属于无犯罪记录人员。检察机关对违法行为人作出相对不起诉后不会留有犯罪记录，不会影响行为人的生活、就业等，实质上未受到任何刑事处罚，所以不会违反“一事不二罚”原则。承办人要对2021年修订的行政处罚法深入学习，加强与行政机关在法律适用上的沟通，在达成共识的情况下及时以文件形式予以明确。2 .关于行政处罚办案时效的问题存在问题：行政处罚法36条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，涉及公民健康安全，金融安全且有危害后果的上述期限可以延长至5年。治安管理处罚法22条规定，违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。对超出行政法规定时限的案件，检察机关做出不起诉决定后，是否从要移送行政机关处罚？行政处罚法第60条规定，自行政处罚案件立案之日90日内做出行政处罚决定。一般案件经过行政机关，公安机关，检察机关后，作出不起诉决定后远远超出了90日，据此有的行政机关认为违反相关规定。建议：根据刑法和刑事诉讼法的规定来看，不起诉后给予行政处罚是刑事处罚的替代和自然延续，应当不受行政法时效的限制。但行政处罚法、治安管理处罚法已经明确了具体的时限，不能以逻辑推理代替具体的规则，且刑法、行政处罚法、治安管理处罚法处于同一位阶，建议对超出行政法规定时限的案件不再移送行政机关处罚。行政处罚法60条的规定主要是督促行政机关尽快做出决定，让当事人的权利尽快恢复稳定的状态。根据刑事优先的原则，案件进入司法程序后，行政程序应当暂停,待刑事程序结束再视情况进入行政程序。环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法第十六条也明确涉嫌犯罪案件的移送办理期间,不计入行政处罚期限，在办案中可以参照该规定执行。3 .没收违法所得程序存在问题：根据刑法第64条规定，犯罪分子违法所得一切财物应当予以追缴或责令退赔，而刑诉法177条规定,对不起诉人需要没收违法所得的，检察机关应当提出检察意见，移送有关机关处理，如果案件已经超过行政处罚的期限,是否还可以建议没收违法所得？实践中，公安机关移送扣押财物只有目录清单，在不起诉后，公安机关直接将扣押财物上缴国库，而主管行政机关无法对其实施没收违法所得的处罚。建议：根据刑法第34条，没收违法所得并不属于刑罚的种类，只是对涉案财物处置的规定，对于免于刑事处罚并不影响没收违法所得。但不起诉后没有法院判决，没收违法缺乏程序依据。而根据行政处罚法第9条规定，没收违法所得属于行政处罚的一种，同样适用于两年的办案实效，如果超出两年的办案实效，也不适宜于移送行政主管机关。根据刑诉法和刑事诉讼规则，对被不起诉人检察机关无权直接处置相关财物，应当移送相关主管机关。公安机关办理刑事案件程序规定293条规定，人民检察院作出不起诉决定的，除依法转为行政案件办理外，应当根据人民检察院的接触查封的书面通知及时解除查封，人民检察院提出没收违法所得的检察意见，移送公安机关处理的，公安机关应当及时反馈检察机关。人民检察院提出没收违法所得的检察意见，移送公安机关处理的，应当及时将结果反馈人民检察院。公安机关办理行政案件程序规定172条，作出不予行政处罚的（即使不予行政处罚，也应当没收无法所得），有违法所得的应当予以追缴或收缴。行政处罚法第28条，当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收，（如果是违禁物怎么办？）不能单独提请法院没收，也不能移送行政机关4 .刑事和解不起诉后移送行政机关“必要性”理解有分歧存在问题：故意伤害、寻衅滋事罪中，刑事和解后不起诉占比例较大，部分承办人员（含公安、检察）认为，从维护社会和谐稳定的原则出发，不适宜再给予行政处罚。建议：故意伤害他人，不仅侵犯了受害人的权益，同时也侵害了社会管理秩序，对整个社会规则造成负面影响。如果仅因为刑事和解、承担了民事赔偿责任就对这种违法行为不予处罚，会侵犯社会法益。最高人民检察院关于规范落实少捕慎诉慎押刑事司法政策依法办理不起诉案件若干问题的解答对轻伤害案件被不起诉人是否移送给予行政处罚明确了“对于轻伤害等案件的被不起诉人，如果在不起诉前应经被刑事拘留、逮捕的，或者当事人双双已和解并承担了民事赔偿则责任的，做出不起诉决定后，一般不再提出行政拘留的检察意见J虽然强调了必要刑原则，但又限定在“不再提出行政拘留”的检察意见。对于轻伤害案件刑事和解后不起诉后是否需要移送行政机关处罚，应当根据案件的起因、被不起诉人的态度、伤害的程度等综合考虑，并提出恰当的行政处罚意见，不能“一刀切”一概不予移送。同时认罪认罚后作出不起诉决定，对“罚”并无具体体现，在与被不起诉人协商和签署具结书时应当对不起诉后可能面临的行政处罚进行说明。5 .危险驾驶罪和交通肇事罪行政处罚依据不足存在问题：醉驾案件不起诉后，形成“刑行”倒挂的现象，是否还可以适用拘留、罚款等行政处罚措施，目前没有具体的法律规定，只能依据道路交通安全法吊销其驾驶证。而公安机关在移送之前一般已经吊销了被不起诉人的驾驶证，检察机关作出不起诉后再移送公安机关已无必要。交通肇事后交警部门根据道路交通事故处理程序规定第82条，对发生交通事故构成犯罪的应在法院判决后作出吊销机动车驾驶证之规定，由于不起诉案件无人民法院判决无法作出吊销驾驶证的行政处罚。建议：不起诉案件中醉酒驾驶占据较大比例，且“开U行”倒挂现象影响法律的公正性，但受现行法律规定的限制，各地目前对这一问题均处于探索阶段。2020年11月最高检发布的醉驾相关案例中，行政处罚手段仅限于吊销驾驶证，但鼓励各地进行探索和研究。公安部关于公安机关办理醉酒驾驶机动车犯罪案件的指导意见第11条明确，对醉酒驾驶机动车犯罪，在案件移送人民检察院审查起诉前，依法吊销犯罪嫌疑人的机动车驾驶证。对检察机关决定不起诉或者法院判决无罪但醉酒驾驶机动车事实清楚，证据确实、充分的，应当依法给予行政处罚。由此看在该问题上检察机关和公安机关没有分歧，在具体的操作上应加强沟通协调，共同进行探索。交通肇事案件，检察机关作出相对不起诉后，根据“不经法院判决，不得认定任何人有罪”的原则，对被不起诉人按照不构成犯罪，依据道路交通安全法等作出罚款的行政处罚。在提出检查意见时，除清楚的阐述事实经过、作出行对不起诉的理由，对于应当进行行政处罚的原因和依据进行阐述。6 .移送处罚机关不明确存在问题：移送的行政机关不明确，如职务侵占罪，没有具体的移送机关和处罚标准；违法犯罪行为不同行政机关均有管辖权。如掩饰隐瞒犯罪所得中，收购野生保护动物，依据野生动物保护法，野生动物保护主管部门和市场监督部门可以进行行政处罚，公安机关依据治安管理处罚法，收购国家禁止收购的物品建议：职务侵占罪的核心是通过欺骗、窃取等方式将公私财物占位己有，治安管理处罚法第三节侵犯财产权利49条明确了盗窃诈骗公私财物的处罚规定，可据此对职务侵占行为进行处罚。基于司法程序的严谨性，区分不同情形将非法占有公私财物分为多个罪名，但是不能因此混淆刑事犯罪的构成条件和行政违法构成条件的认定，刑法规定的罪名和行政处罚法上的违法行为不可能一一对应。对于多个部门都有行政处罚的权的，应当通过协商确定移送的对象，同时要深入研究非政法规的立法本意，及主要违法行为所适用的具体行政法，然后确定移送对象。7、证据不足不起诉是否要移送行政机关处罚。存在问题：存疑不起诉规定于刑事诉讼法第175条中，法定不起诉、酌定不起诉规定于刑事诉讼法第177条，第177条第3款是否可以囊括存疑不起诉？另外存疑不起诉并非终局性处理，在刑案未了之前就给予行政处罚有违刑事优先原则。各地对此认识不一致，全市存疑不起诉后移送4人，占存疑不起诉人数的2.7%。建议：根据“疑罪从无”的原则，证据不足不起诉的结论意味着在作出不起诉的决定的时刻，认定犯罪嫌疑人是不构成犯罪的，与法定不起诉处于同一性质。存疑不起诉单独规定于第175条更多是刑诉法表达逻辑上的需要，其内容应当被囊括进之后的177条，且第177条第3款规定使用的表述是“被不起诉人”而不是“被法定（酌定）不起诉人从工作实际来看，由于刑事程序的严格性，存疑不起诉案件的处理时限较长，在有的情况下如果不及时对案件进行行政处罚，可能导致损害持续发生，如污染环境等案件。存疑不起诉后被行政处罚，如因出现新的证据被提起公诉判处刑罚的，依据行政处罚法第35条，对行政拘留、罚款等抵扣相应的刑期即可。由于未成年不予行政处罚，当前移送行政机关处罚意义不大，各地可依据人民检察院刑事诉讼规则476条规定,以探索附条件不起诉后，要求被不起诉人参与公益活动或提供公益服务。8.刑事司法法律体系对行政机关约束性不强存在问题：目前有关检察意见的条款均规定在刑事诉讼法等刑事司法领域，在行政处罚、治安管理处罚法中并未涉及，实践中行政机关对检察意见的要求并不知晓，对检察意见不够重视。建议：制发检察意见应当先于行政机关进行沟通，对移送和衔接中存在的障碍达成共识，检察意见中应当明确回复的要求和期限；加强与行政检察部门的配合，对逾期未回复等进行监督；主动向党委、政法委请示报告，通过出台文件，召开联席会议等形式，督促行政机关高度重视检察意见的落实及反馈工作，确保检察意见得到有效落实。加强刑事检察与行政检察、公益诉讼检察在案件线索移送、办案协作、信息共享等方面紧密衔接配合，发挥行政检察、公益诉讼检察对被不起诉人是否应当依法移送处理的专业支持和智力支撑，针对有关主管机关拒绝处理、未及时处理或处理不到位等问题,共同开展行政执法监督工作，督促对被不起诉人的行政处罚处理等依法落实到位，形成监督合力。规范检察意见书的制发，适时开展检察意见书质量评查。加强后续跟踪监督，用足用好通报同级司法行政机关、提请上级人民检察通报其上级机关及报告同级党委和人民代表大会常务委员会等跟踪监督措施，督促处理回复依法落实到位，切实做好不起诉案件的“后半篇文章”。（二）工作中存在的不足1 .文书和程序中的问题。2021年9月最高检引发了最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定，2022年10月省院印发了省人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的实施办法（试行），对不起诉案件移送有关主管机关的审查登记、文书制作、结果反馈等作了具体的要求。从抽查LL月、12月的结果来看，还存在以下问题：一是未同步审查是否需要进行行政处罚，在抽查的20份不起诉移送的审查报告中，均未对是否需要进行行政处罚进行审查；二是未填写审查登记表，从抽查情况看基本上未填写不起诉案件移送有关机关处理审查登记表；三是未在不起诉决定作出后3日内送达，如木案；四是检察意见没有具体的回复时限及要求，如盗窃案；五是未及时上传文书，j事案；六是如文书制作不规范，未按照办法规定写明采取和解、解除行政强制措施等情况，如k案。2 .跟踪监督不到位的问题。在前三季度中普遍存在移送处理后跟进监督不足（前三季度不起诉移送227人，有关主管机关回复并采纳161人，回复率70.9%）,对于有关主管机关不采纳、不处理、“发而不回”的情况，大多未采取跟进监督的措施，存在“一发了之”的情况。根据抽查的20件未起诉移送案件，18件未见上传行政机关的回复。三、下步工作思路（一）提高思想认识，加强工作积极主动性。随着“少捕慎诉”司法观念的不断深入，特别是认罪认罚制度的普遍适用，检察机关对犯罪情节轻微，依法不需要判处刑罚或免除刑罚的犯罪嫌疑人作出不起诉的案件逐年增多，迫切需要加强刑事司法与行政执法之间的衔接，严格法律执行，维护公平正义。中共中央关于加强新时代检察机关法律监督共做的意见明确提出，健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分和其他处分的制度。这要求检察人员转变“一诉了之”的惯性思维，充分认识对不起诉后移送工作的重要性，严格落实执行刑诉法、人民检察院刑事诉讼规则、最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接的工作规定等要求和规定。要加强对行政法的学习，提高专业能力，在众多行政执法专业领域，准确判断是否需要作移送处理，判断移送的主管机关、后续处理的法律依据等。（二）加强问题研究，提前谋划推介亮点经验。当前宜春不起诉移送工作还处于探索阶段，起步较晚，力度不大，实践中存在的问题较多，如移送标准不明确，衔接的规定不够具体，有的法律规定之间相互矛盾，移送后的监督等问题困扰办案人员。各单位要结合工作实际加强探索研究，根据本地的特点选取突出问题进行课题研究，或者选择个别行政领域作为试点，探索细化不起诉后移送主管机关的情形和标准、需要移送的材料、行政主管机关接受处理程序及处分结果反馈等。对于具有典型意义的案例或者工作中好的做法，及时向市院报告，市院研究后在全市推广，为检察人员及行政执法人员提供详细的规范指引。（三）落实文件要求，提升不起诉移送工作质量。2022年不起诉移送工作主要处于以评价数量，督促形成履职自觉的阶段，下步工作重心要逐步转移到数量和质量并重。各地要组织检察人员认真学习高检院推进行政执法和刑事司法、最高人民检察院关于规范落实少捕慎诉慎押刑事司法政策、省人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的实施办法等文件，准确把握要求标准。在办理不起诉案件时同步审查是否需要对不起诉人给予行政处罚，填写不起诉案件移送有关主管机关处理审查登记表，按照规定的时限和报批程序制发检察意见。检察意见应当准确阐述事实情况、移送理由、法律依据、及处理意见等，必要时先与行政机关进行沟通，避免移送对象错误，移送意见空泛等问题。及时督促行政机关回复，并将相关资料上传检察业务应用系统。各单位要将不起诉移送作为今年的重点工作完成，作好相关数据的统计和分析，通过案件评查、讲评会等持续做好督促，确保不松劲不掉队。